Бюджетирование, ориентированное на результат, для специалистов Роспотребнадзора

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2008-2010 гг." впервые поставлена задача повышения качества финансового менеджмента в бюджетном секторе при реализации современной экономической политики России.

В мировой экономической науке и практике достигнуты значительные успехи в разработке и внедрении финансового менеджмента бюджетных учреждений. В последние десятилетия ХХ в. в сфере выполнения государством его социальных функций возникло новое социально-политическое движение, получившее название "новый государственный менеджмент", или финансовый менеджмент бюджетных учреждений как противопоставление традиционному "государственному управлению". Его суть заключается в переносе на государственные учреждения принципов управления коммерческими организациями, фирмами. Для того чтобы такой перенос достиг своей цели - повышения эффективности использования бюджетных средств, - он должен сопровождаться расширением свободы соответствующих учреждений в расходовании бюджетных средств. Одновременно с этим следует усилить ориентацию деятельности этих учреждений на достижение установленных конечных результатов и переходом от прямых предписаний со стороны вышестоящих органов государства к косвенному регулированию их поведения.

В экономически развитых странах государство начало осуществлять регулирование не только частных фирм (традиционно существующее государственное регулирование экономики), но и своих собственных подразделений, т.е. перешло к "государственному регулированию государства".

Проводится также реформирование технологий государственного управления, таких как стандартизация оказания государственных услуг и формирование административных регламентов, реформирование государственной службы, межбюджетных отношений.

Принципы нового государственного менеджмента.

Феномен нового государственного менеджмента возник в рамках более широкого движения за "перестраивающееся правительство", которое началось в конце 70-х годов XX века в экономически развитых странах. По оценкам многих специалистов, это движение является одним из наиболее существенных изменений в философии государственного управления, своеобразным "изменением парадигмы" государственного управления, произошедшим за последнее столетие.

Новый государственный менеджмент, существуя в разных странах под разными названиями (предпринимательское правительство, менеджеризм), предполагает тем не менее вполне определенный набор компонентов, с разной полнотой реализуемых в отдельных странах в ходе реформирования государственного управления.

Этот набор включает следующие базовые принципы:

Опыт Великобритании. Реализация этих принципов для трансформации управления государственными учреждениями в Великобритании началась в 1982 г. в форме инициативы финансового менеджмента. Ее смысл заключался в том, чтобы делегировать и власть, и ответственность за выполнение поставленных задач, а также оптимизацию издержек их исполнения как можно дальше, на уровень руководителей среднего и нижнего звеньев. Такое делегирование призвано было соединить действия чиновников, непосредственно оказывающих государственные услуги населению и бизнесу и, следовательно, обладающих наиболее полной информацией об условиях их оказания, с возможностью оперативно совершенствовать этот процесс в условиях предоставленной (относительной) свободы распоряжения ресурсами. Исходя из накопленного опыта в Программе следующих шагов в 1987 г. была поставлена задача преобразования каждого министерства в совокупность агентств, предоставляющих товары и услуги в конкурентной среде, и небольшой головной офис, контролирующий проведение ими политики министра.

В результате к концу 1990 г. в стране насчитывалось около 130 таких агентств, в которых было занято 386 тыс государственных служащих, или 75% их общей численности. Каждое из них возглавлял управляющий, представляющий доклады соответствующему министру и подотчетный парламенту. Агентство ведет переговоры по поводу использования его ресурсов с министерством (департаментом) и Казначейством при обязательствах отчитываться за их использование перед парламентом. Достигаемое контрактное соглашение устанавливает объемы предоставляемых агентством услуг и объем выделяемых на это финансовых ресурсов. Функционирование агентства измеряется в терминах его непосредственных результатов, финансовые задачи и динамика качества предоставляемых услуг определяются на пятилетний период.

Для агентства устанавливается система стимулов, ориентирующая его на повышение эффективности его функционирования.

Аналогичная схема применяется и в ряде других стран. Так, в Канаде специальные оперативные агентства, планируя и предоставляя услуги правительственным департаментам (министерствам), используют нормы и правила, применяемые в сфере бизнеса, делегируя значительные полномочия менеджерам и наемным работникам.

Опыт Новой Зеландии. В Новой Зеландии реформирование госсектора началось в 1984 г с приходом к власти вновь избранного лейбористского правительства, в наследство которому достались неэффективная, сильно зарегулированная экономика, бюджет с большим дефицитом и огромный государственный долг. Правительство располагало раздутым бюрократическим аппаратом, государственные департаменты характеризовались неэффективностью и плохой управляемостью, стремясь к постоянному расширению своих бюджетов и создавая подтасовками данных видимость успешной работы.

В ходе реформ государственного сектора в Новой Зеландии, во-первых, были решены вопросы о том, какие из видов осуществлявшейся деятельности могут быть переданы частному сектору, а во-вторых, для оставшихся направлений были созданы исполнительные агентства, конечные результаты и текущая деятельность которых являются объектом контрактации с министрами (правительством). Полагая, что неэффективная работа государственных служащих обусловлена не их персональной некомпетентностью, а неудачной системой стимулирования их деятельности, реформаторы построили работу правительства с агентами на основании следующих принципов:

Обеспечение строгой подотчетности предполагало введение новых взаимоотношений между государственными министрами и главами департаментов. Во-первых, последние утратили свою бессрочную занятость и стали назначаться на определенных условиях на срок до 5 лет с последующим возможным, в зависимости от достигнутых результатов, продлением контракта еще на 3 года. Главы департаментов, которые стали именоваться главными управляющими, работали на основе особого стимулирующего контракта, параметры которого определялись на основе переговоров с соответствующим министром, ответственным за общее положение дел в сфере деятельности департамента. Главный управляющий свободен в выборе его департаментом путей, наиболее успешно ведущих к достижению целей функционирования ведомства (установленных в заключенном контракте). Во-вторых, служащие департамента были поставлены в те же условия, что и наемные работники частного сектора, т.е. стали подчиняться общим правилам и регуляциям рынка труда; какие-либо особые правила для государственных служащих отсутствовали. Главный управляющий каждого департамента действует тем самым практически в тех же условиях, что и исполнительный директор частной компании, принимая все решения о числе служащих, их требуемой квалификации, о назначениях и увольнениях персонала в соответствии со стимулирующими контрактами для менеджеров и рядового персонала департамента

Более чем полувековой опыт США, Великобритании, Австралии и Новой Зеландии по внедрению и совершенствованию программно-целевого бюджетирования является важным для его изучения и успешного внедрения в Российской Федерации.

Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Таким образом, совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных расходов. меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, но могут приводить и к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования, в корне меняющего не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.

Термин "программно-целевое бюджетирование" используется в качестве русского эквивалента английского понятия "performance budgeting". Перевод этого термина как "бюджетирование, ориентированное на результат", в большей степени отвечает сути явления, тем более что в англоязычной литературе имеются примеры использования термина "results-oriented budget" в качестве синонима "petformance budget".

Очевидно, что полностью раскрыть потенциал этих мер как средства повышения социальной и экономической эффективности государственных расходов невозможно за короткое время, об этом свидетельствуют и более чем полувековая история внедрения программно-целевого бюджетирования в США, и двадцатилетний период бюджетных реформ в странах Британского Содружества. Но, несмотря на трудности, сопряженные с переходом к принципиально иному методу управления государственными расходами, эти страны последовательно внедряли технологии программно-целевого бюджетирования, одновременно развивая и совершенствуя их. В настоящее время в той или иной степени эти технологии применяются не только в странах с развитой рыночной экономикой, но и в развивающихся странах (Таиланд, Турция, Папуа - Новая Гвинея), и в государствах с переходной экономикой (Болгария, Венгрия, Кыргызстан). Процессы бюджетных реформ в этих странах еще не закончены, и однозначных результатов пока нет, однако накопленный ими опыт необходимо использовать.

Определение программно-целевого бюджетирования. Единого общепринятого определения программно-целевого бюджетирования не существует. Это объясняется комплексностью понятия, его "открытостью", способностью эволюционировать. В самом общем виде программно-целевое бюджетирование можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью. Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие этого программно-целевой характер принимают и исполнение бюджета, и контроль за его исполнением.

Комплексность описываемого термина хорошо демонстрирует определение, данное Ф.С. Мошером: "Для политолога и юриста программно-целевое бюджетирование означает представление и анализ бюджетных заявок в такой форме, которая обеспечивает (обществу) наиболее эффективный выбор. Для чиновника это понятие означает, помимо названного выше, большую гибкость и свободу маневра, а также большую личную ответственность и большую требовательность к подчиненным. Для министерств и ведомств оно может означать большую самостоятельность, гибкость в принятии решений и большую ответственность за использование выделенных им фондов. Для бухгалтера программно-целевое бюджетирование ассоциируется с учетом по начислению, разделением счетов по текущим и капитальным операциям, с обособленным учетом оборотных средств и использованием других специфических технологий учета".

Сложность концепции программно-целевого бюджетирования обусловлена еще и тем, что этот метод можно применять как для планирования расходов органов государственной власти и местного самоуправления, так и для планирования расходов отдельных распорядителей кредитов и бюджетополучателей: министерств, ведомств, бюджетных учреждений, государственных предприятий и др. В каждом конкретном случае возникают свои особенности, которые, впрочем, не меняют существа дела.

Принято считать, что бюджетирование в Австралии и Новой Зеландии представляет собой более завершенный вариант программно-целевого подхода. Вместе с тем практика США имеет особое значение, так как позволяет, помимо прочего, проследить трудности, неизбежно возникающие при попытке внедрения элементов программно-целевого бюджетирования и различных модификаций этого подхода.

Применительно к США можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне:

Впервые в 1949 г. в США был предложен формат представления федерального бюджета, который переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. Он должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т.д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций. Конгресс США в 1950 г. принял Закон "О бюджете и процедурах бюджетной отчетности", которым устанавливалось требование представлять проект бюджета в конгресс в требуемой форме. Новая форма представляла собой свод поступивших от ведомств и прошедших первичный этап согласований обоснований на финансирование расходов, составленных в разрезе программ или видов деятельности. Данные о структуре расходов в разрезе видов затрат в таком бюджете также требовалось указывать, однако эти расходы должны были присутствовать в качестве элементов программ, представляя собой не задания по финансированию, а средства достижения конечных целей.

На первом этапе внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в США удалось обеспечить:

Главная задача "системы распределения ресурсов по целям" заключалась в том, чтобы обеспечить оптимальное (наилучшее достижимое в рамках заданных бюджетных ограничений) распределение ресурсов.

С 1965 г. на "систему распределения ресурсов по целям стали переводить все федеральные министерства и ведомства, причем сроки для такого перехода были установлены очень сжатые. Перед каждым федеральным министерством (ведомством) была поставлена задача проанализировать все выполняемые ими виды деятельности, сгруппировать эти виды деятельности в программы, ориентированные на достижение определенных социально значимых целей, построить иерархию задач или мероприятий, ведущих к достижению цели, довести эту иерархию до базовых элементов - традиционных видов деятельности, которые в новой системе получили название "элементов программ". Кроме того, было необходимо оценить затраты на выполнение каждого элемента программ с тем, чтобы можно было оценить стоимость реализации каждой программы в целом. Все это требовалось для принятия оптимальных бюджетных решений.

При построении программных иерархий каждое министерство должно было выполнить следующие шаги:

Свои задачи министерства и ведомства обязаны были сформулировать в терминах предоставляемых ими бюджетных услуг, соответствующих тем целям, для которых эти министерства создавались.

Каждая программная иерархия должна была включать в себя три подуровня:

В связи с внедрением БОР в США было создано Бюджетное бюро - отдел министерства финансов, непосредственно подчиняющийся президенту США и отвечающий за подготовку федерального бюджета. В 1970 г. оно было преобразовано в Административно-бюджетное управление.

В министерствах и ведомствах произошло существенное увеличение объема работы. Новые сложные задачи, неподготовленность персонала, а также попытки ввести систему повсеместно и в сжатые сроки стали серьезным препятствием на пути внедрения "системы распределения ресурсов по целям". Вскоре после начала массового перевода министерств и ведомств на новую систему Бюджетное бюро было вынуждено ограничить количество требуемых от министерств документов и степень их проработанности, продлить сроки подготовки концепций программ, развернуть программы обучения и повышения квалификации специалистов отраслевых министерств.

Итогами внедрения "системы распределения ресурсов по целям" стали:

"Управление по целям" стало следующим шагом в развитии программноцелевого бюджетирования. Важным вкладом в развитие этой концепции стало повышение ответственности всех сотрудников министерств за достижение целей, стоящих перед их организацией. При этом глава министерства (ведомства) отвечал за достижение целей национального значения, выдвинутых президентом, а сотрудники - за реализацию отдельных задач, сформулированных ими совместно с руководителями и направленных на достижение целей национального значения. Как и в ранее рассмотренных подходах, результат деятельности министерств определялся показателями объема предоставляемых ими услуг, однако в рамках "управления по целям" впервые была сделана попытка оценить социальную значимость достигнутых результатов.

Одной из главных трудностей при внедрении программно-целевого бюджетирования является создание системы показателей социальной эффективности (результативности) и экономической эффективности государственных расходов:

Дальнейшее развитие концепции программно-целевого бюджетирования и соответственно эффективности бюджетных расходов привело к разграничению понятий прямых и конечных результатов деятельности министерств. Под прямым результатом обычно понимают объем предоставляемых государством товаров и услуг - выпуск. Например, это может быть численность учащихся школ или число проведенных кардиологических операций. Конечными (социальными) результатами в этих случаях будут поддержание определенного уровня образованности населения и уменьшение смертности.

Достижение конечных результатов есть цель государственной политики, а производство государственными организациями работ, товаров и услуг - ее инструмент.

Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной эффективности (результативности) и экономической эффективности, позволяя измерять их. Так, для измерения социальной эффективности государственных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, а для измерения экономической эффективности - сравнить запланированный объем услуг с реально предоставленным.

Ведущая роль при внедрении "управления по целям" отводилась Административно-бюджетному управлению, в которое было преобразовано Бюджетное бюро; штат сотрудников набирали из бывших госслужащих, из бизнеса и академических кругов. Помимо исполнения всех функций, этому управлению были поручены оценка социальной и экономической эффективности федеральных программ, осуществление межведомственной координации действий, анализ организационных структур и управленческих процессов в органах федеральной исполнительной власти, подготовка рекомендаций по их совершенствованию. Такие элементы "управления по целям", как выработка целей и персональная ответственность за их достижение, сохранились в государственном управлении до настоящего времени.

Ключевым моментом следующего этапа внедрения БОР в США является "планирование бюджета от нуля": министерствам и ведомствам были установлены цели, которые могут быть достигнуты при разных уровнях расходов, причем для каждой цели министерства должны были предложить несколько программ ее достижения, а затраты по крайней мере по одной из программ должны были быть ниже текущего уровня. В процессе подготовки бюджетных заявок каждое министерство должно было построить иерархию целей, начиная с нижнего звена организации и до министерства/ведомства в целом, и оценить объем ресурсов, требуемый для их достижения безотносительно к соответствующим бюджетным расходам предыдущего периода. Концептуально "планирование бюджета от нуля" устанавливало самую четкую и ясную связь между бюджетными ресурсами и результатами реализации программ.

Так же как и "управление по целям", "планирование бюджета от нуля" было позаимствовано из частного бизнеса и в общественном секторе достаточно успешно использовалось в некоторых американских штатах и муниципалитетах. Разработка бюджета на нулевой основе предполагает, что при составлении проекта бюджета распределение средств между статьями начинается "с чистого листа" без учета плановых и фактических данных прошедших периодов, поэтому использование "планирования бюджета от нуля" позволяет выявить и устранить излишние затраты, переходящие из периода в период.

Основные шаги по внедрению этой системы Административно-бюджетное управление изложило в инструкции, которая была разослана по всем министерствам и ведомствам. На подготовку бюджетных заявок по новой процедуре министерствам отводилось 6 месяцев.

Предлагалась следующая процедура составления бюджетных заявок, т.е. несколько способов достижения поставленных целей:

Инструкция также требовала, чтобы цели и показатели эффективности определялись в самом начале процесса планирования с учетом мнения и при участии руководителей программ. Цели необходимо было выражать в объемных показателях (показателях предоставленных услуг), явным образом связанных с теми потребностями, удовлетворить которые призвана соответствующая программа. Аналогичным образом определялись ключевые показатели социальной и экономической эффективности реализации программ. Эти показатели должны были отражать планируемый объем работы, ожидаемую социальную и экономическую эффективность затрат, осуществленных каждым центром принятия решений; соблюдение этих показателей в ходе исполнения бюджета должно было отслеживаться специальной системой оценки деятельности, для которой требовалось разработать соответствующую формулу оценки и систему показателей. На первом этапе внедрения новой системы для оценки деятельности допускалось использование косвенных показателей.

С учетом выявленных недостатков Административно-бюджетное управление разработало более подробные и внятные инструкции по формированию центров принятия решений, ранжирования целей и их объединения в программы. Управление также обязало министерства использовать показатели социальной и экономической эффективности при оценке альтернативных методов достижения заявленных целей и при анализе ожидаемой отдачи при разных уровнях выполнения задач. Было также добавлено требование о подготовке персонала, который будет заниматься планированием бюджета от нуля.

При подготовительных мероприятиях выяснилось, что объем бумажной работы, по некоторым оценкам, вырос в несколько раз. Проведенная проверка показала, что раньше в одном из министерств бюджетная заявка составляла 73 страницы, а по новой процедуре ее объем увеличился до 362 страниц.

Новый этап развития программно-целевого бюджетирования связан с Федеральным законом США "Об оценке результатов деятельности государственных учреждений", принятым в 1993 г. Он определял цели, из которых должна исходить государственная политика бюджетных расходов, и основные пути достижения этих целей.

Первая цель - укрепление доверия американского народа к федеральному правительству - должна достигаться благодаря систематическим отчетам федеральных министерств о ходе реализации исполняемых ими программ и о достигнутых результатах.

Вторая цель - совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности об их выполнении - должна быть достигнута в рамках реализации пилотных проектов программно-целевой реформы.

Третья цель состояла в повышении социальной эффективности программ и усилении ответственности государственных органов за результаты их осуществления. Задача ставилась так: не наращивать объемные показатели деятельности министерств, а добиться повышения качества предоставляемых государством услуг, повышения степени удовлетворения населения качеством этих услуг.

Четвертая цель заключалась в том, чтобы помочь руководителям федеральных министерств наладить работу, ориентируясь на конечный результат. Для этого каждое министерство должно было разработать план работ по достижению заявленных целей, сформулировать цели в виде системы количественных и качественных показателей, отражающих желаемые результаты. По мере реализации намеченных планов министерства должны были регулярно отчитываться о проделанной работе и достигнутых результатах в терминах целевых показателей.

Пятая цель - повышение качества законодательных решений - достигалась за счет предоставления конгрессменам объективной информации о произведенных затратах, степени достижения поставленных целей, сравнительной эффективности федеральных программ и т.д.

И, наконец, шестая цель заключалась в совершенствовании государственного управления на федеральном уровне в целом.

Вокруг этих целей строилась вся система планов и отчетов, служащая для взаимоувязки ресурсов и результатов. Следует также подчеркнуть, что до массового применения в федеральных министерствах новые концепции прошли проверку в пилотных министерствах. В своих основных чертах указанные цели, концепции, а также система планов и отчетов действуют в США по настоящее время.

В систему планов и отчетов входят следующие документы:

Стратегический план. Согласно этим требованиям каждое министерство (ведомство) обязано разработать стратегический план как минимум на 5 лет. Этот план должен включать в себя:

Стратегический план служит основой для определения целей на год и для измерения социальной эффективности достигнутых результатов. Для этого в стратегический план включают соотношение долгосрочных и краткосрочных (установленных на год) целей и целевые значения социальной эффективности программ на планируемый период.

В процессе составления стратегических планов министерства должны проводить консультации с законодателями, решения которых формируют государственную политику, представителями общественности, выражающими интересыпотребителей государственных услуг, и другими заинтересованными лицами. Стратегический план корректируется каждые 3 года.

План работы на год. В этот план входят целевые показатели объема запланированной работы (количество предоставляемых услуг), социальной и экономической эффективности каждого вида программной деятельности, зафиксированной в бюджете министерства (ведомства). Назначение плана состоит в том, чтобы связать стратегические цели министерства с повседневной деятельностью его сотрудников.

Если министерство считает невозможным выделить несколько целей для своей программы, оно может выбрать одну, делая упор на качество. Кроме того, при планировании министерства получили право группировать виды программной деятельности по своему усмотрению.

На базе годовых планов министерств Административно-бюджетное управление составляет федеральный план работы на год, который ежегодно передается в Конгресс вместе с проектом бюджета.

Ежегодный отчет о результатах деятельности. В соответствии с требованиями каждое министерство (ведомство) готовит отчет о результатах своей деятельности за предыдущий финансовый год. В отчете должно содержаться сравнение достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными. Если фактические показатели не соответствуют запланированным и заявленные цели не достигнуты, министерства должны объяснить причины этого и определить график мероприятий, выполнение которых позволит выйти на запланированные показатели. Мероприятия, необходимые для достижения поставленных целей, могут заключаться в принятии новых законов и новых ведомственных инструкций, проведении организационных реформ и др. Если результаты отчетного периода свидетельствуют о том, что первоначально выбранные цели не достигнуты, министерства в своих отчетах должны объяснить причину этого и предложить новые формулировки. Наконец, в этот документ должны быть включены основные выводы по оценке результатов исполнения программ за отчетный год.

Ответственность руководителей программ за достигнутые результаты предполагает, что руководители пользуются свободой выбора конкретных путей достижения этих результатов. На практике это означает отказ от некоторых традиционных административных процедур и требований. Так, руководители вправе перераспределять ресурсы между разными статьями расходов в рамках выделенной им сметы, однако в своих ежегодных отчетах они должны перечислить все случаи такого перераспределения и показать, с какой эффективностью была ими использована управленческая свобода.

Достоинства программно-целевого бюджетирования. Во-первых, финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям. Под программами подразумеваются различные виды деятельности или мероприятия, осуществляемые министерством и объединенные общими целями и задачами. Расходы министерства (ведомства) группируются по видам выпускаемой продукции/услуг, а не по видам затрат. К примеру, еслив обычной заявке Министерства здравоохранения на финансирование используются такие статьи расходов, как "оплата труда", "приобретение расходных материалов", "приобретение оборудования" и др., то при планировании своей деятельности по результатам в обосновании затрат такого министерства будут фигурировать такие статьи расходов, как "предупреждение заболеваний", "число вылеченных больных" и т.п.

Во-вторых, программы формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов, согласованных с законодательными органами Министерство образования австралийского штата Квинсленд главную цель видит в "создании безопасной, толерантной, организованной среды, в которой представители молодого поколения готовятся стать активными и сознательными гражданами Австралии, способными к обучению на протяжении всей своей жизни" В качестве приоритетных на 2000-2001 гг. министерство определило 5 стратегических направлений, между которыми и были распределены финансовые ресурсы. Это:

В-третьих, контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных средств смещается с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю министерств за эффективностью расходов. Оценка социальной и экономической эффективности программ используется при планировании расходов на следующий бюджетный год. С целью повышения прозрачности государственных расходов отчеты министерств о социальной и экономической эффективности программ используются при планировании расходов на следующий бюджетный год, а отчеты министерств о социальной и экономической эффективности осуществляемых ими программ регулярно публикуются в печати.

В-четвертых, программно-целевой бюджет учитывает отдаленные последствия принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития. Тем самым использование этого метода повышает обоснованность принимаемых решений и позволяет лучше контролировать их выполнение.

В-пятых, министерские чиновники фактически превращаются в менеджеров, имеющих большую свободу в выборе средств достижения поставленных перед ними программ; в частности, они получают право перераспределять средства между различными статьями расходов в рамках выделенных им смет. Имея полное и четкое описание поставленных задач, руководители программ вправе самостоятельно принимать решения по выбору оптимального способа их решения в рамках отведенных для этого средств. При этом их ответственность за конечный результат усиливается и принимает конкретный характер.

В-шестых, проект бюджета представляется в законодательные органы в такой форме, которая позволяет четко проследить связь между политикой государственных расходов и политическими целями правительства. Иначе говоря, бюджет представляет собой документ, в котором планы и приоритеты правительства на предстоящий год выражены как в финансовых показателях, так и в показателях социальной эффективности деятельности министерств.

В табл. 1 представлены показатели экономической и социальной эффективности программ, используемых при программно-целевом планировании.

Анализ опыта США, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, позволяет сделать следующие выводы:

Достоинства программно-целевого бюджетирования состоят в следующем:

Начало законодательного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, во Французской Республике связано с принятием нового бюджетного кодекса "LOLF". В 2001 г. вся деятельность Правительства Франции была разделена на 34 миссии, функции которых были изложены в 133 программах, и определены мероприятия с показателями результатов деятельности.

На школьное образование во Франции в 2006 г. было выделено 59,7 млрд евро, а деятельность по школьному образованию разделена на 6 программ.

Ответственным назначен генеральный директор школьного образования. Показателями деятельности определены: достижения учеников, исполнение стандартов в проблемных регионах, качество работы учителей и др.

Основой бюджетной и административной реформы во Франции явилась "Декларация прав человека" (1789). Премьер-министр Французской Республики Доменик де Вилпен считает: "Внедрение БОРа в практику является решающим этапом модернизации государства…​ Мы можем гордиться способностью нашей администрации совершенствоваться…​ Нам предстоит продемонстрировать населению государство, адаптированное к решению задач XXIв."

Во Франции работа по проведению административной и бюджетной реформ осуществлялась в тесном взаимодействии; эти реформы считались аспектами одного и того же вопроса - модернизации государства. В Правительстве была определена персональная ответственность за осуществление реформ: один из заместителей министра Министерства экономики, финансов и промышленности отвечает за реформы бюджетного процесса и управления результатами.

На рис. 1 и 2 представлены место России в мировом реформировании бюджетного процесса в настоящее время и перспективы на ближайшие годы.

Среди стран Европейского Сообщества наилучший опыт по переходу на бюджетирование, ориентированное на результат, накоплен в Нидерландах. Процесс разработки бюджета в Нидерландах разделяется на два отчетливых этапа.

Первый этап начинается с того момента, когда пришедшее к власти новое правительство определяет стратегию бюджетной политики на весь срок предполагаемого правления. Эта стратегия формулируется не в декларациях о намерениях, а в четких и ясных терминах. Затем ежегодно имеет место второй этап, на котором эта бюджетная стратегия излагается в конкретных параметрах, определяющих финансирование всех направлений деятельности государства. Созданное новое правительство декларирует свои основные стратегические цели в документе, известном как коалиционное соглашение. Коалиционные соглашения также содержат среднесрочные планы расходов по каждому министерству, основанные на сублимитах расходов для каждого министерства из "центрального" бюджетного раздела. Предельный уровень расходов устанавливается в реальном исчислении с ежегодной корректировкой с учетом инфляции, чтобы исключить зависимость ключевых решений от колебаний цен. Трансферты разрешены как между секторами, так и в рамках "центрального" бюджетного сектора в пределах установленных подлимитов. Существующий принцип личной ответственности каждого министра за бюджет своего ведомства означает, что для погашения перерасхода на одном участке министр должен урезать бюджет на другом направлении.

В табл. 2 представлен график составления ежегодного бюджета и годовых планов деятельности министерств-бюджетополучателей Королевства Нидерландов. В таблице четко видно, что работа проводится в тесном взаимном контакте, а обсуждение и принятие бюджетов осуществляются с максимальной степенью открытости.

Опыт работы Аудиторской палаты Нидерландов. Целью работы Аудиторской палаты Нидерландов является «проведение аудита и оптимизация функционирования государства и связанных с ним учреждений. С этой целью она предоставляет правительству, парламенту и лицам, ответственным за учреждения и объекты аудита, информацию, полученную в результате проведенной аудиторской проверки. Такая информация состоит из полученных в ходе проверок результатов, выводов и рекомендаций по оптимизации организации, управления и деятельности». Одну треть своего времени Аудиторская палата посвящает традиционному аудиту финансовой отчетности, а две трети - уделяет аудиту экономической эффективности. Относительно небольшое внимание, уделяемое традиционному аудиту финансовой отчетности, объясняется тем, что в каждом министерстве есть собственное Управление внутреннего аудита.

Решение межведомственных проблем при БОР в Нидерландах. Бюджетирование должно быть структурировано по министерствам, т.е. по организациям. Организационная привязка считается необходимой из-за требований к отчетности. В то же время подобный подход может означать, что конечные результаты, в достижении которых участвовало несколько организаций и крупных городов, могут проходить по разным статьям бюджета. Поэтому существует опасность того, что вклад в достижение этих конечных целей будет неадекватно оценен. В определенной степени потребность в четкой отчетности, с одной стороны, и согласования деятельности различных организаций - с другой, плохо совместимы друг с другом, причем довольно трудно добиться для них более или менее приемлемого равновесия. Но все же приходится делать четкий выбор и выявлять риски, связанные с этим выбором.

Данная проблема частично решается в Нидерландах путем разработки так называемых «схем межведомственной деятельности». Они создаются в тех случаях, когда несколько министерств участвуют в этом виде деятельности. Разработаны 3 такие схемы.

Внедрение программно-целевого бюджетирования в странах Юго-Восточной Азии, в том числе и в Таиланде, обеспечило высокие темпы их экономического развития и вывело эти страны на лидирующие экономические и политические позиции в мире.

В ходе осуществления в Таиланде перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, гораздо больше внимания уделялось организации контроля. В основе лежал принцип "условной передачи полномочий" или "бега с препятствиями", в рамках которых предлагалось каждому отраслевому ведомству снизить подробный постатейный контроль его расходов в том случае, если оно докажет свое соответствие основным стандартам финансового менеджмента по следующим семи направлениям:

Эти семь стандартов и составляют те "препятствия", которые должны преодолеть отраслевые ведомства на пути к переходу к бюджетированию, ориентированному на результат. Эти семь областей охватывают практически все ключевые аспекты финансового менеджмента. Реализация этих требований превращает отраслевые ведомства из администратора сотен бюджетных статей, определенных и "спущенных сверху", в менеджеров нескольких блоков бюджетных ресурсов, ориентированных на достижение запланированных результатов. Соответствие этим семи стандартам обеспечит бюджетный контроль на двух уровнях. Первый уровень можно назвать "первичным бюджетным контролем". Если правительство четко определяет свои политические цели и приоритеты, если для распорядителя бюджетных средств характерен высокий уровень менеджмента по всем перечисленным семи направлениям, такое ведомство вполне в состоянии эффективно и качественно оказывать бюджетные услуги населению, само себя контролируя, причем для него не требуется подробное руководство со стороны правительства в отношении того, как расходовать выделенные этому ведомству бюджетные ресурсы. Первичный бюджетный контроль зависит от потенциала ведомства в области финансового менеджмента, от того, насколько внутриведомственный контроль в состоянии поставить преграды нерациональному или не целевому расходованию бюджетных средств и обеспечить наиболее эффективное использование ресурсов.

Бюджетный процесс в разных странах, в том числе и в тех, которые применяют программно-целевое бюджетирование, может иметь определенные различия. Эти различия обусловлены теми полномочиями, которыми наделены участники бюджетного процесса.

Чтобы дать общую картину того, каким образом процесс управления государственными расходами с помощью программно-целевого бюджетирования влияет на бюджетный процесс, определим общие закономерности, которые встречаются в США, Австралии, Великобритании, Франции, Нидерландах и других странах, использующих программно-целевой подход в бюджетном планировании.

Подготовка проекта бюджета. Стандартная (до перехода на программноцелевое финансирование) процедура составления проекта государственного бюджета состоит из шести этапов:

Изменения в этот процесс вносит переход на программно-целевое бюджетирование.

Исполнение бюджета. Для начала финансирования какой-либо программы необходимым условием является принятие бюджета, т.е. санкционирующего закона. Но бюджет только разрешает выделение ассигнований и устанавливаетих потолок Собственно исполнение бюджета по расходам состоит из следующих фаз:

Во-первых, метод начислений требует внимания к тем областям расходов, обязательств и доходов, на которые министерства и ведомства при традиционном методе планирования бюджета чаще всего не обращают внимание (например, учет износа основных фондов). Благодаря методу учета расходов по начислению, при котором учет расходов на основные формы ведется не на момент их приобретения, а на момент их фактического потребления в процессе производства услуг (стоимость основных фондов списывается по частям, как при амортизации) информация о себестоимости производства тех или иных услуг становится полной. Учет всех затрат, связанных с предоставлением государством услуг, является обязательным требованием программно-целевого бюджетирования.

Во-вторых, по мере того как значительная часть государственной деятельности приобретает черты коммерческой (заключение контрактов государственных служащих, взимание платы за услуги, предоставляемые предприятиями общественного сектора и т.д.), метод начислений, принятый в частном секторе, в большей степени согласуется с новыми задачами государственного сектора, позволяя лучше измерять его эффективность и результативность. В связи с тем, что в центре концепции программно-целевого подхода лежит измерение эффективности и результативности, метод начислений дает возможность оценить реальные достижения в этой области.

Следует отметить, что частые изменения в планах бюджетных расходов для программно-целевого бюджетирования не характерны. Аргумент "не хватает средств" при программно-целевом бюджетировании перестает быть основанием для увеличения финансирования, так как возникновение подобных нехваток свидетельствует о перерасходе средств против плана. Однако любое министерство (министр) подписывается под всеми указанными в своей бюджетной заявке альтернативными программами и обязуется их выполнить при заявленном уровне финансирования, а министерство финансов (бюджетный департамент) только выбирает один из альтернативных вариантов, предложенных министерством. Таким образом, возникновение необходимости в выделении дополнительного финансирования на этапе исполнения программно-целевого бюджета может свидетельствовать либо о слабой подготовке бюджетной заявки (вина министерства), либо о перерасходе средств (вина министерства). При программно-целевом бюджетировании министерства и ведомства могут рассчитывать только на те ресурсы, которые им выделены, хотя они вправе перебрасывать ресурсы статьями расходов в пределах одной программы.

Отчет об исполнении бюджета. Контроль за исполнением бюджета. Контроль исполнения бюджета и контроль бюджетных расходов при программноцелевых подходах (как неоднократно указывалось) смещается из внешней сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств к контролю за достижением целевых показателей социальной и экономической эффективности.

Важную роль в процессе контроля исполнения бюджета при программно-целевом бюджетировании играют два документа - отчет об исполнении бюджета и отчет о результатах деятельности министерств. Данные, содержащиеся в этих отчетах, служат основой для принятия политических решений и для составления проектов бюджета на будущий период.

Необходимость контроля привела к разработке различных механизмов и процедур оценки и мониторинга социальной и экономической эффективности реализуемых программ. Существует несколько видов оценок, из сочетания которых складывается общая оценка программы.

Как показала практика разных стран, сбор и анализ информации, необходимой для программно-целевого бюджетирования, - очень сложный и трудоемкий процесс. Создание и развитие соответствующих информационных систем занимает обычно несколько лет. О важности проблемы свидетельствует тот факт, что в Швеции, например, поэтапное внедрение информационной системы, интегрирующей финансовую и управленческую информацию, является частью общей программы реформирования бюджетного процесса этой системой, поддерживаемой ресурсами Интернета, которой будут пользоваться не только министерства и парламент, но и общественность.

Необходимость совместного анализа управленческой и финансовой информации требует особых навыков. В министерствах и ведомствах создаются специальные подразделения, отвечающие за мониторинг информации о государственных расходах и анализ поступающих данных, а также разрабатывающие предложения по повышению эффективности бюджетных расходов. Работники этих подразделений отслеживают эффективность бюджетных расходов по различным секторам экономики и отраслями социальной сферы на постоянной основе. Кроме высококвалифицированного персонала, подразделения должны иметь определенный административный ресурс, позволяющий использовать полученные результаты для корректировки государственной политики в области расходов и бюджетного процесса.

При программно-целевом подходе необходимо информировать общественность:

Первый вариант состоит в поэтапном внедрении элементов программно-целевых принципов в бюджетный процесс всех его участников (прежде всего министерств и ведомств).

Второй вариант предполагает:

Президент России. В послании Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2005 году" Президент России В.В. Путин впервые на официальном уровне заявил о необходимости перехода всех бюджетных органов и организаций Российской Федерации на бюджетирование, ориентированное на результат.

В.В. Путин отметил, что бюджетное законодательство пока не в полной мере отвечает современным требованиям. Сложившиеся механизмы и процедуры ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными финансами. Остается низкой экономическая эффективность государственного сектора экономики: он по-прежнему слишком велик и трудноуправляем. Значительная часть государственного имущества не используется для исполнения публичных полномочий. Сохраняются необоснованные ограничения на приватизацию отдельных видов государственного имущества. Сложившаяся сеть бюджетополучателей не является оптимальной, что снижает эффективность использования средств федерального бюджета. Бюджетные ассигнования по-прежнему распределяются между бюджетными учреждениями вне зависимости от объема и качества предоставляемых услуг, их общественной полезности. Контроль со стороны государства за внебюджетной деятельностью федеральных учреждений и принимаемыми ими на себя обязательствами носит в основном формальный характер.

При формировании бюджета в малой степени используются программно-целевые методы/ Действующие федеральные целевые программы в основной своей массе не являются эффективным инструментом структурных реформ.

Применяемые механизмы закупки товаров и услуг для государственных нужд зачастую не способствуют рациональному использованию бюджетных средств. Отвечающий современным реалиям закон о государственных закупках не принят.

К основным задачам бюджетной политики на среднесрочную перспективу должен быть отнесен ряд принципиальных положений, в том числе и то, что акценты бюджетного процесса необходимо перенести с управления затратами на управление результатами. Бюджет следует формировать, исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, а бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к государственным функциям.

На федеральном уровне должны определяться лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы позиции экономической и функциональной классификации. Такой подход обеспечит большую свободу маневра для органов государственной власти в ходе бюджетного процесса.

Следует повысить роль перспективного финансового плана в бюджетном процессе. В ближайшей перспективе этот документ должен утверждаться Правительством Российской Федерации, что позволит расширить горизонт планирования, повысить предсказуемость бюджетной политики и качество подготовки бюджета, создать стимулы для оптимизации бюджетных расходов.

Распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами должно осуществляться в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей и в пределах прогнозируемых объемов бюджетных ресурсов. Это предполагает расширение самостоятельности администраторов бюджетных средств при повышении их ответственности за обеспечение планируемых результатов, которые должны быть описаны с использованием четких критериев и индикаторов оценки достижения этих результатов.

Необходимо обеспечить четкое определение показателей результативности деятельности федеральных государственных органов.

Федеральные целевые программы должны быть направлены на решение крупных и требующих длительных сроков реализации проектов межотраслевого характера с четко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности. Необходимо ввести в практику формирование ведомственных целевых программ. В эти программы целесообразно перенести значительную часть бюджетных расходов, осуществляемых в настоящее время по сметному принципу.

В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2007 г." значительное внимание было уделено бюджетированию, ориентированному на результат, как системе реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.

Расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом. Необходимо повышение роли среднесрочного финансового планирования. Установленные процедуры и сроки разработки и утверждения перспективного финансового плана должны неукоснительно соблюдаться. Следует утвердить законом федеральный бюджет на среднесрочный период (2008-2010). Отчеты о результатах использования бюджетных ассигнований должны учитываться при составлении и рассмотрении проектов бюджетов. Эти положения необходимо закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Необходимо дальнейшее расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины.

Следует обеспечить прозрачность и эффективность закупок для государственных и муниципальных нужд Необходимо в кратчайшие сроки завершить формирование нормативной правовой базы реализации положений Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Необходимо нормативно определить механизмы заключения долгосрочных контрактов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд.

В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике на 2008-2010 гг." расставлены приоритеты развития экономики на ближайшие годы. Подведены некоторые итоги осуществления бюджетных реформ, дана оценка новациям нового Бюджетного кодекса. Впервые предлагается широкое использование элементов финансового менеджмента для бюджетных учреждений.

В результате проведенных бюджетных реформ в 2004-2006 гг. в Российской Федерации появились возможности для действенного контроля за целевым использованием бюджетных средств, принятием и исполнением бюджетных обязательств. Внедрена основанная на международных стандартах система бюджетной классификации и бюджетного учета, существенно повысившая прозрачность и управленческую значимость бюджетной отчетности. На федеральном уровне и в ряде субъектов Российской Федерации осуществлен переход к формированию годового бюджета как составной части 3-летнего перспективного финансового плана. Началось практическое внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты, и современных методов финансового менеджмента. Новые процедуры закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд способствовали повышению эффективности и прозрачности расходования бюджетных средств.

Тем не менее несмотря на достигнутый прогресс, остается не решенным ряд существенных проблем управления общественными финансами. Затянутые игромоздкие процедуры составления и рассмотрения проектов бюджетов не позволяют четко разделить политические и "технологические" аспекты бюджетного процесса. Главные распорядители бюджетных средств имеют недостаточную самостоятельность, а значит, и ответственность при формировании и исполнении бюджетов, что снижает эффективность и результативность бюджетных расходов.

Финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений.

Не удалось обеспечить ритмичность исполнения федерального бюджета. Значительная часть расходов концентрируется во второй половине года, что создает стимулы израсходовать средства любой ценой.

В России созданы все необходимые предпосылки для перехода на качественно более высокий уровень управления общественными финансами, отвечающий общепризнанным принципам и международным стандартам. При этом многократно возрастают ответственность за выбор наиболее эффективных способов осуществления государственных расходов, учет не только краткосрочных, но и долгосрочных последствий принимаемых сегодня решений.

Бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

Дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования. Формирование и утверждение федерального бюджета на 3-летний период целесообразно рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию. Необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10-15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы.

Проведение анализа эффективности всех расходов бюджета. Необходимо внедрить в практику деятельности Правительства Российской Федерации современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов.

Следует расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ.

Требуются усиление статистического наблюдения за результатами осуществляемых программ; внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов; применение механизмов, стимулирующих бюджетные учрежденияк повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов; расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг.

Главные распорядители бюджетных средств должны быть наделены полномочиями самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг, включая государственные услуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного задания или закупку услуги на рынке на основе государственного заказа. Те же принципы должны распространяться и на предоставление муниципальных услуг.

Повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе. Усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности.

Это не означает отказа от контроля за целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества. Напротив, такой контроль должен стать более действенным, ориентированным не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений. Только на этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.

Финансовым органам следует, учитывая позитивный опыт проведенного в 2004-2006 гг. эксперимента по реализации методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, внедрить систему мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.

Таким образом, в Бюджетном послании Президента России даются четкие ориентиры и направления дальнейшего реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2008-2010 гг. Обозначена политическая поддержка предлагаемым новациям, включая финансовый менеджмент бюджетных учреждений, программно-целевое планирование и бюджетирование, ориентированное на результат.

Заявлено об удлинении перспективного бюджетного планирования на 3-летний период и долгосрочных (на период до 10-15 лет и более) бюджетных прогнозов, включая оценку рисков для бюджетной системы. Следует добиваться реализации поставленных задач и достижения запланированных результатов деятельности с ведением мониторинга и отражением результатов в статистической отчетности. Необходима публичность в доведении до сведения общественности и органов власти информации об эффективном расходовании бюджетных средств и достижении запланированных показателей. Внедрение системы внутреннего аудита результативности бюджетных расходов и мониторинга качества финансового менеджмента позволит предотвратить финансовые нарушения.

Все эти основные элементы современной и эффективной бюджетной политики, изложенные в Бюджетном послании, представлены в настоящем пособии в адаптированном для органов и организаций Роспотребнадзора виде.

В табл. 3 представлены выдержки из бюджетных посланий Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации в 2004-2007 гг., сгруппированные по направлениям деятельности.

Правительство РФ. В соответствии с поставленными Президентом России задачами Правительство Российской Федерации осуществляет комплекс мероприятий по разработке и внедрению механизма бюджетирования, ориентированного на результат, включая подготовку трехлетнего бюджета и бюджетного планирования в целом.

Бюджетной комиссией Правительства Российской Федерации разработаны предложения о перспективном финансовом плане Российской Федерации на 2007-2009 гг. и график разработки федерального бюджета на 2008 г. и на период до 2010 г. Принят уточненный перспективный финансовый план на 2007- 2009 гг. Документ был разработан Минфином на основе перспективного финансового плана, одобренного на заседании Правительства РФ 17 августа 2006 г., с учетом результатов рассмотрения Государственной Думой проекта федерального бюджета на 2007 г. и подготовленных Минэкономразвития уточненных основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2007-2009 гг.

В представленном перспективном финансовом плане учтены важнейшие решения, принятые по вопросам реализации приоритетных национальных проектов, в том числе и в сфере здравоохранения и другим направлениям деятельности Председателем Правительства подчеркнуто: "Этот перспективный финансовый план должен стать основой для формирования впервые в нашей истории проекта федерального бюджета на трехлетку - на 2008 г. и на период до 2010 г.".

Впервые в истории современного Российского государства ведется разработка федерального бюджета на 3 года, который предусматривает внесение бюджета в Государственную Думу для рассмотрения и утверждения федеральным законом не позднее 30 апреля текущего года.

Минфин РФ. Министерство финансов Российской Федерации в рамках председательства Российской Федерации в "Группе восьми" выступило с инициативой повысить роль предпринимаемых на международном уровне усилий по содействию эффективному и ответственному управлению общественными (государственными и муниципальными) финансами. В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление общественными финансами имеет фундаментальное значение для всех стран с точки зрения обеспечения устойчивости национальных бюджетных систем, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. В числе предложенных Россией новаций есть и предложения по совершенствованию бюджетирования, ориентированного на результат.

Предложен базовый перечень принципов (компонентов) эффективного и ответственного управления общественными финансами:

Эти принципы (компоненты) следует рассматривать в рамках единой системы управления общественными финансами, требующей постоянного развития и адаптации к меняющимся условиям и возникающим новым задачам.

Финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность обеспечивается:

Для обеспечения стабильности и долгосрочной устойчивости бюджетов необходимо:

Эффективная и справедливая система межбюджетных отношений должна предусматривать:

Консолидация бюджета и бюджетного процесса предполагает, что на каждом уровне управления общественными финансами:

Среднесрочное финансовое планирование предусматривает:

Для внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты, необходимо:

Организация эффективного финансового контроля и мониторинга предполагает:

Министерство экономического развития и торговли России. Основными задачами Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации на среднесрочную перспективу является обеспечение эффективности системы государственного управления.

Для разработки механизмов управления, ориентированного на результат, разработано "Положение о Сводном докладе о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации", утверждена новая редакция "Положения о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования", принято "Типовое положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

Подготовлена Концепция развития целевого управления в органах государственной власти на 2008-2010 гг., направленная на значительное повышение эффективности механизмов планирования и контроля за результатами деятельности государственных органов как на федеральном, так и региональном уровнях.

В соответствии с постановлением Федеральной службы государственной статистики от 18.08.2006 г. N 46 "Об утверждении статистического инструментария для организации статистического наблюдения за реализацией ведомственных целевых программ" утверждена годовая форма федерального государственного статистического наблюдения N 1-ПВ "Сведения о ходе реализации целевых и аналитических программ ведомств", которая вводится в действие с отчета за 2007 г. Для организации статистического наблюдения по форме N 1-ПВ ежегодно до 30 ноября по итогам которого будет разрабатываться отчет, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации предоставляет в Федеральную службу государственной статистики перечни целевых программ ведомств, целевые индикаторы и показатели. Отчет по статистической форме предоставляется до 5 февраля года, следующего за отчетным, в Росстат и Минэкономразвития.

Правительством Российской Федерации рассмотрен и одобрен проект Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившим силу отдельных законодательных актов Российской Федерации". Он разработан в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной постановлением Правительства Российской Федерации "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов"ю

Президент России 27.04.2007 г. подписал Закон о поправках в Бюджетный кодекс, предусматривающих переход к трехлетнему планированию. Федеральный закон принят Государственной Думой 13 апреля 2007 г и одобрен Советом Федерации 18 апреля 2007 г. Федеральным законом устанавливается переход всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации к среднесрочному планированию и формированию бюджетов бюджетной системы на трехлетний период, упорядочивается бюджетный процесс в части, касающейся составления, рассмотрения, утверждения и исполнения показателейбюджетов бюджетной системы, предусматривается утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации Российской Федерации Бюджетным кодексом Российской Федерации с одновременным расширением полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления по ее детализации.

Кроме того, федеральным законом вносится ряд поправок редакционного характера, направленных на уточнение формулировок действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2007 г. " отмечается неоправданно затянувшаяся подготовка комплексных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях приведения его в соответствие современным требованиям и принципам эффективного управления общественными финансами.

Основными новациями, предлагаемыми законопроектом в целях решения этих задач, являются:

Принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. Тем не менее далеко не все проблемы были решены. Несмотря на то что ряд законодательных актов с принятием Кодекса был отменен, некоторые из них продолжают действовать, что не соответствует самой идее Кодекса.

Основной причиной разработки предлагаемых поправок является то, что Кодекс отражает состояние представлений об управлении общественными финансами на начало и середину 90-х годов XX века. В нем заложены правильные принципы, которым следует большинство стран мира. Более того, он содержит целый ряд элементов, которые только сейчас начинают активно применяться в бюджетной практике, в частности, среднесрочное финансовое планирование, и даже бюджетирование по результатам. Действующие нормы не образуют целостной системы, не стимулируют и требуют их практического применения, а целый ряд положений Кодекса препятствует развитию и применению новых принципов организации бюджетного процесса.

В табл. 4 представлена эволюция модели организации бюджетного процесса при управлении затратами и управлении по результатам. Показаны преимущества управления бюджетного процесса по результатам.

После того как в начале 1990-х годов во всем мире оформилась новая идеология (модель) управления общественными финансами, большинство стран начали активно проводить бюджетную реформу в этом направлении. Российская Федерация в 2004 г. принятием Концепции реформирования процесса (постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249) так присоединилась к этому долгосрочному процессу.

Представленные в законопроекте поправки затрагивают примерно две трети действующей редакции Кодекса. При этом почти половина статей излагается в новой редакции или дополняется новыми статьями.

Структурно эти поправки можно объединить в 6 блоков (табл. 5), два из которых являются основными и опираются на одобренные Правительством документы концептуального характера, отражающие суть проводимой бюджетной реформы.

Два следующих блока - это завершение реформы межбюджетных отношений. Пятый и шестой блоки поправок вытекают из требований практики или увязки друг с другом разных частей бюджетного законодательства.

Основа законопроекта - комплексное регулирование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. Здесь прежде всего необходимо было четко определить форму такого регулирования, поскольку в действующей редакции Кодекса зачастую смешаны полномочия законодательных и исполнительных органов власти.

В предлагаемых поправках в бюджетный Кодекс утверждаются общие для всех бюджетов позиции всех классификаций на двух уровнях (раздел - подраздел, группа - подгруппа и т.д.); эта часть выводится из ежегодного обсуждения, становится фиксированной, задавая единый формат всей бюджетной системе.

Что касается более детальных позиций бюджетной классификации, то законопроектом предлагаются два подхода. Первый применяют в тех случаях, когда классификация в основном является единой для всех уровней бюджетной системы (доходы, операции сектора государственного управления) Полномочия по утверждению таких позиций предлагается предоставить Министерству финансов (как это сделано в большинстве стран мира).

Второй подход предлагается в отношении классификации расходов и источников финансирования дефицита. Здесь качественно иная ситуация, поскольку полномочия разделены достаточно четко между разными уровнями управления, и единообразие классификации является препятствием для реализации самостоятельной политики каждого уровня. Поэтому в этой части предлагается, чтобы каждый уровень власти утверждал для себя эти позиции самостоятельно одновременно при утверждении бюджета. Например, одобряя ведомственную структуру расходов федерального бюджета на уровне целевых статей и видоврасходов, федеральный законодатель утверждает набор и состав этих позиций классификации. То же самое делает региональный законодатель в отношении своего бюджета, местные законодательные (представительные) органы в отношении местных бюджетов. Это позволяет перейти к так называемому управленческому принципу бюджета. Если сейчас имеется заданная извне система координат или "клеточек", в которые должны быть вписаны все расходы (в значительной степени формально), то при управленческом принципе классификация должна отражать правовые основания или результаты расходов, требования прозрачности бюджета и т.д. "Жесткая" бюджетная классификация вступит в силу на этапе исполнения бюджетов и отчетности, когда действительно нужно будет очень четко учитывать бюджетные операции, но на этапе планирования она должна быть более гибкой.

Кроме того, в настоящее время экономическая классификация расходов применяется только к расходам. Доходы и источники дефицита выпадают из общей системы, позволяющей отражать экономическую сущность операций. Поэтому предлагается ввести универсальный элемент для всех видов бюджетной классификации, новую для нас классификацию, которая уже на самом деле применяется, но пока законодательно в явном виде не закреплена - классификация операций сектора государственного управления. Это создаст четкую связь между планом счетов (бюджетным учетом) и бюджетной классификацией, а также позволит сформировать инструмент для применения метода начислений.

Каждый закон, реализующий то или иное полномочие органа власти определенного уровня, должен быть представлен определенной целевой статьей, которую затем можно "разворачивать" по видам обязательств. Таким образом, целевые статьи и виды расходов будут в явном виде отражать структуру законодательства. Впервые появляется возможность определить, какой объем расходов идет на реализацию того или иного закона, того или иного полномочия.

Законопроект в значительной степени посвящен управлению расходами, поэтому в центр процесса должен быть поставлен главный распорядитель бюджетных средств В действующей редакции Кодекса его полномочия описаны невнятно. Предлагается новая редакция этой статьи, относящаяся ко всем главным распорядителям вне зависимости от того, чьими средствами они управляют: федеральными, региональными или муниципальными.

Кроме того, определены полномочия новых участников бюджетного процесса: администраторов доходов и источников финансирования дефицита.

В действующей редакции Кодекса это любая организация, в том числе, например, предоставляющая бюджетным учреждениям коммунальные услуги, получающая субсидии или кредиты из бюджета и т.д.

На самом деле далеко не все организации могут быть и являются участниками бюджетного процесса. Получатель бюджетных средств - это последнее звено в цепочке администраторов бюджетных расходов, это та организация, которая имеет право от имени государства или местного самоуправления принять бюджетные обязательства и исполнить их в соответствии с доведенными лимитами Фактически, это только государственные или муниципальные (бюджетные) учреждения, в том числе органы власти, которые как юридические лица действуют в качестве бюджетных учреждений.

Проведение такой границы открывает возможности для реструктуризации бюджетной сети. Нет необходимости расширять перечень получателей бюджетных средств, например включая в него организации новых организационно-правовых форм, предоставляющие государственные (муниципальные) услуги. Такие организации будут получать бюджетные средства в виде субсидий или в рамках государственных (муниципальных) контрактов, но это не значит, что они наделяются бюджетными полномочиями и, например, должны предоставлять бюджетную отчетность.

Кроме того, уточнены полномочия участников бюджетного процесса на федеральном уровне (то же самое должно быть сделано на других уровнях бюджетной системы), прежде всего органов исполнительной власти финансового блока, на которых лежит основная ответственность за организацию этого процесса.

Наиболее существенные нововведения относятся к составлению бюджетов Предлагаемые в Бюджетном кодексе новации представлены в табл. 6.

Предложено резко усилить роль и значение среднесрочного финансового планирования. Это необходимо по нескольким причинам.

Во-первых, удлинение горизонта бюджетного планирования необходимо для целей макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики. Необходимо видеть параметры доходов, расходов, дефицита бюджета, которые влияют на многие условия развития экономики.

Во-вторых, в сфере общественных финансов невозможно ставить цели, задачи, результаты деятельности, если нет как минимум трехлетней перспективы. При годовом горизонте планирования любой администратор бюджетных средств думает об одном: как бы "освоить" выделенные ассигнования и не потерять, а еще лучше нарастить их в следующем году. Среднесрочное финансовое планирование - необходимая предпосылка для реструктуризации бюджетного сектора и внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты.

В-третьих, среднесрочное финансовое планирование повышает эффективность администрирования расходов. Появляется возможность для заключения долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов, решения хронической для Российских бюджетов проблемы остатков средств на счетах за счет "обмена" ассигнованиями, предусмотренными на разные годы трехлетнего цикла, повышения равномерности расходования средств и т.д.

Именно поэтому среднесрочное финансовое планирование давно стало общепризнанной практикой. Оно заявлено и в действующей редакции Кодекса, однако статья о перспективном финансовом плане до недавнего времени реально не применялась. Перспективный финансовый план носил справочноаналитический характер и не был жестко увязан с проектом бюджета. И только с прошлого года на федеральном уровне началась интеграция перспективного финансового плана в обычный, регулярный бюджетный процесс, когда первый год перспективного финансового плана является проектом бюджета на очередной год, а остальные проектировки задают предсказуемые параметры расходов и доходов на следующие два года.

Опираясь на уже имеющийся опыт среднесрочного планирования, предлагается на федеральном уровне утверждать федеральный бюджет на 3 года. Именно в таком законодательно утвержденном формате в максимальной степени проявятся все преимущества среднесрочного финансового плана.

Для формирования и утверждения федерального бюджета на 3 года предлагается использовать широко известный в международной практике метод "скользящей трехлетки", в рамках которого ранее утвержденные проектировки ежегодно сдвигаются на год вперед и становятся основой нового проекта бюджета. При этом утверждение законом проектировок на второй и особенно третий год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле, но именно корректировку - в зависимости от изменившихся объективных условий, уточнения объема и структуры обязательств и т.д., а не произвольный пересмотр. Эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств.

Следовательно, "скользящая трехлетка", с одной стороны, обеспечивает стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок, а с другой стороны - возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

Таким образом, первый год трехлетнего бюджета утверждается так, как сегодня традиционно утверждается закон о бюджете на соответствующий финансовый год со всеми текстовыми статьями. Второй и третий годы утверждаются отдельным приложением к закону о бюджете на первый год.

Когда завершается первый год "бюджетной трехлетки", по нему формируется отчет. Далее первым годом становится второй год трехлетки и добавляется еще один. Это не означает, что в течение исполнения бюджета в первом году нельзя ничего поменять для главного распорядителя.

Главный распорядитель обладает достаточно широкими полномочиями. В частности, если он по тем или иным причинам не имеет возможности использовать ассигнования первого года "трехлетки", у него образуются остатки, которые он заранее прогнозирует. В этом случае главный распорядитель в рамках трехлетнего бюджета может "обменять ассигнования", т.е. использовать в первом году часть ассигнований, предусмотренных ему на второй и третий годы, и сдвинуть на более поздние сроки использование соответствующей части ассигнований первого года. Очевидно, что при формировании бюджета на последующие три года эти изменения будут учтены.

Совершенно иной характер носят обязательства гражданско-правового характера. Устанавливая лимиты бюджетных обязательств, вводятся ограничения для принятия и исполнения бюджетных обязательств. Поэтому "классический" цикл "роспись-смета-лимиты-принятие обязательств (заключение контрактов - санкционирование их оплаты" применим не ко всем расходным обязательствам, а только к обязательствам данного типа. Именно их нужно отражать в смете бюджетных учреждений, поскольку только за их исполнение соответствующий руководитель административно несет ответственность.

В отношении других расходных обязательств главный распорядитель выступает не как юридическое лицо, а как "представитель" публичного образования, которому поручено администрировать определенные обязательства.

В Кодексе предложена структура ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг, имея в виду, что это самый крупный и сложный по составу тип ассигнований. По каждой из его составных частей имеется своя статья, которой определены особенности формирования соответствующих ассигнований.

Когда учреждению предоставляется право на принятие бюджетных обязательств, очевидно, "взамен" ожидается предоставление государственных (муниципальных) услуг, которые должны быть описаны по возможности количественными характеристиками Сейчас такого инструмента нет. В Кодексе упомянуты государственные и муниципальные задания, но на практике этот механизм не применяется.

Поправками предлагается, что по каждому ассигнованию, обеспечивающему оказание государственных (муниципальных) услуг, должно стоять государственное или муниципальное задание (табл. 7). Каждый распределитель бюджетных средств, каждое бюджетное учреждение должны показывать в явном виде, ради чего предоставлены те или иные права на принятие бюджетных обязательств и соответственно принесли ли они ожидаемый результат.

Таким образом, возникает связка из трех позиций (табл. 8). Каждое бюджетное ассигнование, с одной стороны, выражает расходные обязательства, полномочия, нормативно-правовую базу деятельности органов власти. С другой стороны, для каждого бюджетного ассигнования сформулировано государственное (муниципальное) задание - это и есть бюджетирование, ориентированное на результаты.

Отчет об использовании и обоснование бюджетных ассигнований.

Программно-целевое бюджетирование - одна из форм бюджетирования, ориентированного на результаты. Программы, как правило, связаны с внесением изменений в действующую систему, развитием, реструктуризацией, проведением реформ. Это меры, которые по определению носят временный характер. Они не охватывают всей сферы деятельности органов власти, бульшая часть которых строится на регулярной, постоянной основе. Но это вовсе не значит, что только программы должны быть описаны количественными результатами. Поправками предлагается распространение на все ассигнования по оказанию государственных (муниципальных) услуг методов бюджетирования, ориентированного на результаты независимо от того, являются ли они программами или нет.

Каждая утвержденная федеральная целевая программа - это действующее обязательство. Нет необходимости каждый год возвращаться к обсуждению того, сколько денег нужно на реализацию программы, какие мероприятия под нее попадают и так далее. Объявленное действующее обязательство должно исполняться, разумеется, при жесткой системе мониторинга за достигаемыми результатами

Новые подходы к формированию расходов на долгосрочные целевые программы (на примере ФЦП).

Каждая утвержденная ФЦП - действующее расходное обязательство:

Если программа не достигает объявленных результатов, Правительство имеет право отказаться от этого обязательства или сократить его объем. Для этого необходимо отменить или изменить постановление, утвердившее программу.

Поскольку эти обязательства носят долгосрочный характер, как правило, выходящий за пределы года, предлагается утверждать программы на срок до 3 лет при годовом планировании и до 6 лет при трехлетнем бюджете. При этом следует заручиться согласием Федерального Собрания.

Правительство не вправе генерировать расходные обязательства без одобрения законодателей. В проекте федерального бюджета, вносимом в Государственную Думу, фиксируется целевая статья для каждой новой федеральной целевой программы. Одновременно представляются обоснования этих ассигнований, т.е. либо проект программы, либо ее концепция.

Федеральное Собрание не должно утверждать программу, но парламент должен иметь возможность выразить политически согласие или несогласие с предложенной программой. Принятие федерального бюджета и в его составе - ассигнований на новые федеральные целевые программы означает, что Правительство получило право на более детальную разработку и утверждение программы, т.е. на принятие нового расходного обязательства (с разбивкой по годам), которое в следующем бюджетном цикле уже будет рассматриваться в качестве действующего обязательства.

Кроме того, предлагается отказаться от закупки товаров в рамках федеральных целевых программ для региональных или муниципальных учреждений. Сложившаяся практика запутывает систему бюджетной отчетности, не соответствует разграничению полномочий и снижает прозрачность межбюджетных трансфертов. В случае необходимости оказания поддержки деятельности региональных и местных органов власти необходимо в рамках федеральных целевых программ (через Фонд софинансирования расходов) предусматривать долевые субсидии, обусловленные утверждением и реализацией соответствующих региональных или муниципальных программ.

Эти новации приведут к существенному повышению роли экономических органов. С одной стороны, им предстоит тщательно оценивать предложения по формированию новых программ, с другой стороны - должна быть создана система мониторинга за выполнением программ.

Одновременно возрастет ответственность главных распорядителей бюджетных средств. Именно они должны отвечать за результативность реализации долгосрочных целевых программ и объектов. Но это возможно только в том случае, если известен объем обязательств, если нет постоянного процесса их пересмотра «Конкуренция» за бюджетные ресурсы, в том числе на новые программы, должна быть ограничена сферой новых (принимаемых) обязательств.

Следующий этап бюджетного процесса - исполнение бюджетов. Изменение логики составления бюджета требует поэтапного расширения полномочий и ответственности главных распорядителей бюджетных средств при исполнении бюджета.

В действующей редакции Кодекса в качестве основных инструментов организации исполнения бюджета по расходам названы сводная роспись и бюджетнаяроспись. Поправками предлагается предоставить финансовому органу, отвечающему за исполнение бюджета, право выбора между этими инструментами. Один крайний вариант состоит в том, что сводная бюджетная роспись предопределяет ассигнования абсолютно всем, самым дробным позициям классификации, и с этой точки зрения не остается "места" для собственно бюджетной росписи.

Другая крайность состоит в том, что сводная бюджетная роспись фиксирует только те позиции, которые есть в законе о бюджете, а все остальное отдано на уровень главных распорядителей, на уровень бюджетных росписей.

Иной тип изменений связан с образующейся экономией использования бюджетных ассигнований главных распорядителей. Предлагается установить, что ни одна из позиций сводной бюджетной росписи не может быть увеличена более чем на 10%.

Одна из новаций, которую предстоит еще развивать, состоит во введении внутреннего финансового контроля или аудита. Поскольку увеличиваются права и ответственность главных распорядителей, каждый главный распорядитель или даже каждое крупное бюджетное учреждение должно иметь в своем составе специализированное подразделение, подчиняющееся непосредственно руководителю, которое занималось бы разработкой внутренних стандартов и процедур планирования, составлением отчетности и контроля за достижением результатов и, самое главное, контролировало бы соблюдение этих процедур. Это должен быть своего рода "внутренний" аналитический или консультационный центр, а внешний контроль должен постепенно переориентироваться на то, чтобы проверять, есть ли такие подразделения, как они работают, насколько эффективна их деятельность.

Завершается бюджетный процесс составлением и рассмотрением отчетности об исполнении. Точнее, должен завершаться, потому что в настоящее время на федеральном уровне этот цикл разорван (табл. 9).

Во-первых, необходимо сделать так, чтобы внешняя проверка проводилась по главным распорядителям бюджетных средств. Например, в отношении главных распорядителей федерального бюджета она может начинаться с апреля, не дожидаясь официального формирования полной отчетности. Отчеты главных распорядителей, заключения на них Счетной палаты должны существовать в виде самостоятельных документов, которые должны рассматриваться Правительством, представляться в Государственную Думу и т.д. Внешний аудит бюджетной отчетности каждого главного распорядителя - необходимое условие для повышения их ответственности как за финансовые, так и нефинансовые результаты своей деятельности.

Во-вторых, необходимо представлять внешнее заключение на отчет об исполнении бюджета одновременно с этим отчетом в законодательный орган. Это означает, что заключение должно начать разрабатываться раньше и соответственно раньше нужно будет официально представлять этот отчет в Счетную палату. Нынешние сроки, когда сначала в августе представляется отчет, потом на него 4-5 мес составляется внешнее заключение не позволяют "замкнуть" бюджетный цикл.

Второй комплекс поправок (табл. 10) посвящен подготовке реструктуризации бюджетной сети. Речь не идет о самой реструктуризации. Бюджетное законодательство не может регулировать эти процессы. Оно может только создать более или менее благоприятные условия для такой реструктуризации: с точки зрения новых форм оплаты государственных (муниципальных) услуг, формирования государственных (муниципальных) заданий и т.д. В конечном счете бюджетных учреждений должно стать намного меньше, чем сейчас.

Те организации, которые реально предоставляют большой объем платных услуг, вполне готовы уже сейчас к переходу в новые организационно-правовые формы. Эти организации не являются получателями бюджетных средств. За их обязательствами нет субсидиарной ответственности государства или муниципалитета. Это организации, которые предоставляют бюджетные услуги и получают за них возмещение из бюджета в том же объеме, а может быть, даже и большем, если они эффективны. Если нет конкурсного распределения, это может быть субсидирование деятельности определенного типа организаций.

Другой более ориентированный на рынок принцип - это конкурсное распределение в рамках своего социального заказа, когда объявляется тендер, выигрыш которого означает заключение контракта на оказание государственных (муниципальных) услуг. Вероятно, потребуется внесение изменений в законодательство о закупках. Сейчас оно написано так, что каждое учреждение закупает для себя скрепки, бумагу, строительные подряды. При закупке государственных (муниципальных) услуг ситуация иная. Конкурс объявляется бюджетным учреждением, органом власти, но услуги получает иное лицо (физическое лицо, организация), а бюджет их только оплачивает.

Законопроект занимает центральное место в идущей бюджетной реформе. С одной стороны, он завершает реформу межбюджетных отношений, с другой - открывает возможность для следующего этапа бюджетной реформы, состоящей в переводе бюджетных учреждений в другие организационно-правовые формы.

Бюджетная реформа идет сменяющими друг друга циклами. На всех трех уровнях (реформа межбюджетных отношений, реформа бюджетного процесса, реструктуризация бюджетной сети) формируются полномочные и ответственные администраторы бюджетных средств: органы власти, учреждения, министерства, которые должны знать, за что они отвечают, какими ресурсами они располагают.

В ближайшее время должны быть созданы такие правила финансового управления, распределения бюджетных ресурсов, отчетности, чтобы каждый администратор имел внутреннюю мотивацию к постоянному поиску резервов и повышению эффективности деятельности. Никакой внешний контроль не сможет их побудить это делать. Любой администратор обладает колоссальным информационным преимуществом над внешним контролером и всегда докажет, что денег не хватает ни на что.

Главное состоит в том, чтобы изменить процедуры формирования бюджета. Перейти от "мягких" бюджетных ограничений к "жестким". От ограничений, при которых экономия бюджетных расходов или дополнительные доходы с высокой вероятностью изымаются вышестоящими администраторами, а наступление финансового кризиса преодолевается за счет внешних вливаний к тем ограничениям, при которых всем понятен объем ресурсов, понятны правила их распределения, и все понимают, что если наступит финансовый кризис, вступят в силу финансовые или административные санкции.

В соответствии с методическими рекомендациями по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 гг. подготовлен проект доклада о результатах и основных направлениях деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации как субъекта бюджетного планирования на 2007 г. и на период до 2009 г.

Цели и задачи деятельности Министерства на 2007-2009 гг. определены исходя из посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008).

Одной из целей деятельности Минздравсоцразвития является повышение качества и доступности медицинской помощи, лекарственного обеспечения, особенно для малоимущих групп населения, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия.

В рамках реализации указанной цели предусматривается решить следующие тактические задачи:

Для реализации тактической задачи Минздравсоцразвития "Предупреждение болезней и других угрожающих жизни и здоровью состояний" Министерством, подведомственными федеральными службами и федеральными агентствами проводятся:

Показателями задачи "Предупреждение болезней и других угрожающих жизни и здоровью состояний" являются: контингенты больных, страдающих синдромом зависимости от алкоголя; заболеваемость синдромом зависимости от алкоголя и алкогольными психозами; контингенты больных, страдающих синдромом зависимости от наркотических веществ; заболеваемость синдромом зависимости от наркотических веществ; заболеваемость ВИЧ-инфекцией; число случаев заболеваний корью с целью ее полной ликвидации к 2010 г.; удельный вес объектов, относящихся к III группе санэпидблагополучия по отношению к общему количеству; количество обследований, направленных на обеспечение санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственнуюграницу Российской Федерации (предупреждение завоза и распространения особо опасных и других инфекционных заболеваний, а также потенциально опасных для населения товаров и грузов).

Достижение запланированных показателей обеспечивается за счет:

Положительные тенденции в снижении заболеваемости неинфекционными и инфекционными болезнями, укреплении здоровья населения будут сохраняться при условии:

В рамках стратегической цели повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации решает задачу содействия повышению уровня квалификации и эффективности деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данная задача реализуется в целях кардинального повышения эффективности государственной гражданской службы, улучшения качества оказываемых гражданам услуг, оптимизации использования кадровых ресурсов на государственной гражданской службе, а также улучшения положения государственных гражданских служащихрешение тактической задачи осуществляется во взаимодействии с Администрацией Президента Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минфин России, МВД России, Минобороны России). Проведение мероприятий федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005)", направленных на поддержку данной задачи, предусмотрено до конца 2007 г. После 2007 г. планируется продолжить мероприятия, связанные с внедрением инноваций в сфере государственной гражданской службы в рамках программ развития государственной службы Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации реализует комплекс мероприятий, направленных на решение поставленной задачи, в том числе:

В 1990-х - начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы (табл. 12).

В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 г. и вступивший в силу с 2000 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется в:

Таким образом, сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и стимулы повышения эффективности управления государственными финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. В табл. 13 представлена оценка деятельности Роспотребнадзора, его органов и организаций при административном подходе и при экономически эффективном подходе - бюджетировании, ориентированном на результат. Видно, что действующая система выделения финансовых средств и контроль за их реализацией не отвечают современной экономической политике государства и в конечном счете неэффективны.

В настоящее время складываются благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы. Созданный в 2004 г. Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры. В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти разных уровней, а также сокращениеобязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней без учета возможностей по их выполнению. В соответствии с одобренными Правительством Российской Федерации принципами начата подготовка к проведению реструктуризации бюджетного сектора и бюджетных учреждений.

Планирование деятельности в условиях БОР существенно отличается от принятой в настоящее время системы планирования. Кроме того, ведомственные целевые комплексные программы являются не аналогом планирования в условиях БОР, а только конечной формой представления результатов планирования.

Планирование в условиях БОР имеет следующие принципиальные особенности

Социально значимые изменения во внешней среде не сразу и не всегда напрямую зависят только от деятельности Роспотребнадзора. Очень важно определить "доли" деятельности Роспотребнадзора, его органов и организаций в улучшении показателей здоровья. Использование методологии социально-гигиенического мониторинга в этом случае является абсолютно необходимым. Бюджетирование, ориентированное на результат, явилось для социально-гигиенического мониторинга процедурой, в которой мониторинг как научный метод приобретет по настоящему "государственный" характер.

Социально-гигиенический мониторинг, с одной стороны, - инструмент точечного, целевого вложения средств, с другой стороны - инструмент оценки эффективности вложенных средств с точки зрения достижения результата.

Подготовлена программа перехода органов и организаций Роспотребнадзора в Пермском крае на бюджетирование, ориентированное на результат, ведомственная целевая программа "Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия и защиты прав потребителей в Пермском крае", в которых были предусмотрены мероприятия по эффективному использованию бюджетных средств.

Для оптимизации уровня Госсанэпиднадзора в Пермском крае объекты надзора дифференцированы по степени санитарно-эпидемической и социальной значимости, внедрены нормы затрат рабочего времени на осуществление мероприятий, отнормированы объемы лабораторного контроля объектов внешней среды. Проведена инвентаризация функций органов и организаций Роспотребнадзора в Пермском крае в целях сокращения избыточных и несвойственных Роспотребнадзору видов деятельности, внедрены "Временные регламенты деятельности по осуществлению госсанэпиднадзора".

Разработана "Система программных мероприятий", сформированная на основе перечисленных выше мероприятий:

Необходима оптимизация организационной и штатной структуры, включающая:

Формирование единой ведомственной целевой программы на уровне региона позволило скоординировать тактические задачи, показатели деятельности и результата, финансовые затраты по достижению главной стратегической цели Роспотребнадзора, его органов и организаций - обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия и защиты прав потребителей.

Разработана "Система оценочных показателей", включающая 3 уровня показателей:

При внедрении бюджетирования, ориентированного на результат, предусматривается разработка модели "деятельность-результат" с оценкой вкладов органов и учреждений Роспотребнадзора в достижение конечных общественно значимых результатов. Это позволит провести оценку эффективности выполнения программы путем оценки отношения непосредственного или конечного результата, выраженного в натуральной форме, или целевого результата или конечного результата, выраженного в стоимостной форме (в рублях) к бюджетным затратам на достижение непосредственного результата (в рублях).

При внедрении бюджетирования, ориентированного на результат, в органах и организациях Роспотребнадзора Вологодской области проведена работа по нормативно-правовому обоснованию перехода службы на бюджетирование, ориентированное на результат, определены цели, задачи, подзадачи и индикаторы (показатели) достижения цели.

При разработке пилотного проекта основные направления деятельности были условно разделены на четыре задачи, с определением критериев достижения конечного результата на ближайшие годы:

Проведены расчеты финансовых затрат на осуществление мероприятий по достижению конечного результата. При расчете используются собственные наработки норм затрат рабочего времени, а также сложившиеся фактические затраты.

Разработанный план мероприятий на год подвергся дополнительному системному анализу на предмет эффективности деятельности, сокращения избыточных мероприятий, не дающих результата, координации и контроля деятельности центра гигиены и эпидемиологии.

Соответствующие изменения внесены в ВЦП. Все целевые индикаторы и показатели содержат количественные результаты ВЦП дополнены системой внутренних и внешних рисков, влияющих на ожидаемые конечные результаты.

К внутренним рискам отнесены:

К внешним рискам отнесены:

Внесены также корректировки в систему управления реализацией ВЦП. Прописаны функции руководителя и администратора программы, более конкретно определены исполнители. На отдел бухгалтерского учета и отчетности возложены функции финансового мониторинга и формирования отчетности в части планового и фактического использования финансовых ресурсов ведомственных целевых программ.

При разработке ведомственных целевых программ в Липецкой области исходили из того, что в программах должна быть четко обозначена деятельность Управления Роспотребнадзора и ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии" с учетом проводимых на территории области мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия, разделения функций по мероприятиям программы, трудозатратам, необходимого объема финансирования для выполнения плановых заданий.

Проведенные расчеты показали, что наиболее затратными являются ведомственные целевые программы "Гигиена и здоровье" - 40,34% от общего объема бюджетного финансирования органов и организаций Роспотребнадзора в Липецкой области ВЦП "Санитарный щит" имеет 21,02% от общего объема финансирования, ВЦП "Стоп - инфекция" - 18,1%, причем для ФГУЗ удельный вес по двум первым ВЦП выше и соответственно составляет 42,59 и 22,38%; по программе "Стоп-инфекция" ниже - 17,4%.

Одинакового распределения финансирования по ведомственным целевым программам по территориям Российской Федерации быть не может, так как уровни инфекционной и паразитарной заболеваемости, приоритетные проблемы в состоянии здоровья и факторах среды обитания существенно различаются, различен также и кадровый потенциал, материально-техническая база органов и организаций Роспотребнадзора и другие параметры. Обоснование финансирования для получения общественно значимых результатов предпочтительнее проводить "снизу вверх". Для расчета финансирования должен быть четко определен поправочный коэффициент, который до территориальных органов должен быть доведен Роспотребнадзором с учетом увеличения (уменьшения) стоимости ВЦП.

Оценивая в целом работу, проведенную Роспотребнадзором, его органами и организациями, следует отметить, что разработан, утвержден и внедрен ряд методических документов по переходу на бюджетирование, ориентированное на результат: методические рекомендации "Бюджетирование, ориентированное на конечный результат в рамках среднесрочного финансового планирования в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека", "Современные методы расчета затрат при переходе органов и организаций Роспотребнадзора на бюджетирование, ориентированное на результат", "Методика составления ведомственных целевых программ Роспотребнадзора и расчетов затрат на их реализацию". Территориальными органами и организациями Роспотребнадзора подготовлены проекты ведомственных целевых программ по направлениям деятельности, планы мероприятий по переходу на БОР.

Проведенный анализ материалов, представленных территориальными органами и организациями Роспотребнадзора по переходу на БОР, свидетельствует о том, что имеют место некоторые отступления от утвержденных методических рекомендаций при разработке ведомственных целевых программ, в первую очередь по определению показателей деятельности, индикативным критериям их оценки В ряде случаев в программах целевые индикаторы и показатели не содержат количественных результатов, отсутствуют показатели социально-экономической эффективности деятельности службы, не в полной мере учтены риски выполнения ожидаемых результатов.

Планы мероприятий не отражают деятельность органов и организаций Роспотребнадзора по эффективному использованию бюджетных средств, направленных на оптимизацию затрат по исполнению государственных функций в установленной сфере деятельности, устранению избыточных функций не дающих результата. Привлечение большого объема внебюджетных средств к реализации ведомственных целевых программ свидетельствует о неправильном определении достаточности объема контрольных и надзорных мероприятий и их обеспечения.

При переходе территориальных органов и организаций Роспотребнадзора на бюджетирование, ориентированное на результат, внесении изменений в планы мероприятий и проекты ВЦП необходимо:

Финансово-экономические аспекты внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. В составе финансового плана для субъектов бюджетного планирования (Минздравсоцразвития России) утверждены предельные объемы финансирования в структуре бюджетной классификации и бюджетного учета только лишь: глава, раздел, подраздел. Для главных распорядителей средств федерального бюджета (Роспотребнадзор) в структуре бюджетной классификации и бюджетного учета - глава, раздел, подраздел, целевая статья, вид расходов, предметная статья.

В формировании проектировок предельных объемов бюджетного финансирования на 2007-2009 гг. можно выделить несколько основных направлений:

В постановлении Правительства Российской Федерации N 249 определено, что в формировании ведомственных целевых программ сохранится жесткая привязка к кодам экономической классификации, но и она должна претерпеть еще ряд изменений к уже имеющимся.

Для контроля за эффективным исполнением бюджета Минфином России будут приняты жесткие меры контроля за исполнением кассовых расходов бюджета, т.е. оставшиеся неизрасходованными денежные средства на лицевых счетах учреждений будут подлежать отзыву и дальнейшему перераспределению между субъектами бюджетного планирования.

В настоящее время предусматривается приближение бюджетной классификации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета.

В конечном итоге бюджетная классификация и бюджетный учет обеспечат необходимый объем финансовой информации на всех этапах: при проведении анализа финансовых результатов за прошедший период, для подготовки и представления проекта бюджета и его исполнение в течение финансового года и для составления соответствующей бухгалтерской отчетности.

При осуществлении внедрения бюджетирования, ориентированного на конечный результат (БОР), одним из его этапов является планирование расходов, рассчитанное на трехлетний период - 2007-2009 гг.

В рис. 6 представлен переход к новой модели организации бюджетного процесса в Роспотребнадзоре в соответствии с новациями Бюджетного кодекса.

Реестр расходных обязательств Российской Федерации составляется в соответствии с Положением о введении реестра расходных обязательств Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2005 г. N 440, а Министерством финансов Российской Федерации разработаны Методические указания по составлению плановых реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования на 2007-2009 гг.

В каждом расходном обязательстве по обеспечению деятельности федерального органа исполнительной власти выделяются следующие части (а не коды экономической классификации):

Эти основные новации легли в основу проекта Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса".

Законопроект обеспечивает приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов и введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений. Одновременно создаются законодательные основы для развития "управленческого" принципа построения и использования бюджетной классификации, позволяющего органам власти в рамках единых позиций бюджетной классификации в максимальной степени адаптировать ее к своим нуждам и специфике. В результате этих изменений создаются необходимые предпосылки для расширения самостоятельности и повышения ответственности органов власти в сфере бюджетного планирования и управления при сохранении единства бюджетной системы и повышения прозрачности бюджетов.

Проведенные в ряде регионов Российской Федерации совещания по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, показали, что БОР является современным методом повышения эффективности бюджетных расходов. Государственные мероприятия можно сделать более экономически эффективными, если предоставленные услуги соответствуют установленным требованиям, осуществляются при более низких затратах и направлены на достижение одной цели.

Ожидаемые позитивные изменения внедрения БОР в деятельность Роспотребнадзора состоят в том, что эта процедура позволит:

Основное направление реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими (планируемыми) результатами.

В 14 территориальных органах и организациях Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации, участвующими в пилотном внедрении БОР, проводится работа по повышению эффективности расходования бюджетных финансовых средств. Важным элементом является социально-гигиенический мониторинг, являющийся основным инструментом в выявлении проблем, постановке целей, задач, определении ожидаемых результатов. Разрабатывается система заказа на оказание государственных услуг в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и защиты прав потребителей. В основу заказа положены нормативы деятельности специалиста, подразделения, учреждения. Элементы бюджетирования, ориентированного на результат, используются в профилактике инфекционных болезней, где просчитаны не только ресурсы, затраты, но и экономический результат. Подготовлены развернутые программы перехода органов и учреждений Роспотребнадзора на деятельность в условиях бюджетирования ориентированного на результат.

Планирование деятельности носит централизованный характер по приоритетным проблемам региона Функционирует система контроля качества работы специалистов, внедряются элементы стандартизации деятельности в форме унифицированных актов по результатам мероприятий по контролю.

Приоритетными направлениями научно-методического обеспечения внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в органы и организации Роспотребнадзора, должны стать:

Внедрение современных процедур БОР в практическую деятельность органов и организаций Роспотребнадзора подразумевает наличие комплексной системы нормативноправовых и методических документов, разрабатываемых соответственно как Министерством финансов, Министерством экономического развития и торговли, так и Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Эти документы должны быть составлены таким образом, чтобы специалист любого звена Роспотребнадзора, его территориальных органов и организаций, включая территориальные отделы управлений Роспотребнадзора, а также филиалы ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии", используя имеющуюся у них информацию и ресурсы, мог принимать наиболее эффективные решения во внедрении бюджетирования, ориентированного на результат.

Министерством финансов Российской Федерации разработан ряд методических документов, таких как "Методика оценки результатов выполнения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации программ и планов мероприятий по проведению административной реформы и проектов реализации административной реформы", "Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования" и др.

Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека подготовлены методические рекомендации: "Бюджетирование, ориентированное на конечный результат, в рамках среднесрочного финансового планирования в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека"; "Методика составления ведомственных целевых программ Роспотребнадзора и расчетов затрат на их реализацию"; "Современные методы расчета затрат при переходе органов и организаций Роспотребнадзора на бюджетирование, ориентированное на результат". Разрабатывается ряд других нормативных документов.

Система регулирования бюджетирования, ориентированного на результат, должна охватывать все аспекты деятельности Роспотребнадзора и быть мобильной. По мере развития бюджетной реформы предполагается добавление в нее новых документов, а также аннулирование тех, которые потеряли свою значимость.

Ниже представлены примерные направления организации деятельности по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат в территориальных органах и организациях Роспотребнадзора.

Организация внедрения БОР в Роспотребнадзоре:

Нормативно-правовые акты, правила и процедуры, позволяющие оценивать прогресс в развитии бюджетирования, ориентированного на результат. Для оценки качества внедрения БОР Роспотребнадзором разрабатывается система индикаторов, которая должна постоянно обновляться по мере накопления органами и организациями Роспотребнадзора опыта и совершенствования внедрения системы бюджетирования, ориентированного на результат.

На начальном этапе внедрения БОР оценка деятельности по достижению запланированных показателей ВЦП должна проводиться в виде заслушивания руководителей управлений Роспотребнадзора и главных врачей ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии" в Роспотребнадзоре. Аналогично на уровне Управления Роспотребнадзора в субъекте РФ могут быть заслушаны руководители структурных подразделений управлений Роспотребнадзора по субъектам РФ, включая начальников территориальных отделов, а также руководители структурных подразделений ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии" Это позволит контролировать проведение запланированных мероприятий и достижение показателей деятельности В последующем подобный публичный мониторинг должен проводиться в автоматическом режиме.

Таким образом, каждый из руководителей структурных подразделений должен защитить количественные показатели деятельности, запланированные в ВЦП, перечень мероприятий по их выполнению, а также объем финансовых средств, затрачиваемые на достижение запланированных показателей. Каждый из начальников территориальных отделов управлений Роспотребнадзора в ежеквартальном режиме отчитывается по реализации показателей всех ВЦП на каждом поднадзорном административно-территориальном образовании. Публичное сравнение результатов оценок будет способствовать распространению передовой практики и стимулировать достижение более высокого уровня внедрения БОР всеми органами и организациями Роспотребнадзора. На начальном этапе систему оценок можно установить на реалистичном уровне для управлений Роспотребнадзора по некоторым ведомственным целевым программам и только по ряду понятным всем показателям, чтобы не создавать антистимулов к БОРу. Затем постепенно следует поднимать "планку", т.е. менять набор индикаторов и систему оценок, способствуя тем самым приближению практики работы по внедрению БОР органами и организациями Роспотребнадзора к передовому опыту.

Достижение высокого качества внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, с одной стороны, зависит от организационной структуры органов и организаций Роспотребнадзора, с другой - само оказывает на нее влияние. В этом плане можно выделить следующие ключевые моменты.

Организационная структура органов и организаций Роспотребнадзора должна быть построена таким образом, чтобы ответственность за деятельность и за финансы была возложена на высшее должностное лицо - Руководителя Роспотребнадзора, который свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации может делегировать руководителям управлений Роспотребнадзора по этим субъектам. Ответственность также должна быть делегирована "сверху-вниз" по всем ступеням управленческой иерархии вплоть до специалистов-экспертов территориальных отделов управлений Роспотребнадзора, которые одновременно отвечают и за достижение результатов, и за управление ресурсами для их достижения. Между тем сотрудники отделов бухгалтерского учета и отчетности, отдела кадров и государственной службы, отдела организации деятельности и других структурных подразделений, не осуществляющих контрольно-надзорных мероприятий, оказывают поддержку специалистам в достижении результатов.

Должностные лица, ответственные за функционирование системы бюджетирования, ориентированного на результат. Для обеспечения эффективного функционирования системы управленческой подотчетности в каждом из органов и организаций Роспотребнадзора может быть назначен руководитель, который будет непосредственно подотчетен руководству Роспотребнадзора, отвечая за организацию и качество применения бюджетирования, ориентированного на результат, в своем учреждении.

Для выполнения своих функций он должен быть наделен соответствующими полномочиями и обладать высокой степенью управленческой свободы, чтобы эффектно управлять различными отделами управлений Роспотребнадзора и его территориальными отделами, ФГУЗ и его филиалами, учреждениями дезинфекционного профиля и научно-исследовательскими учреждениями Роспотребнадзора, расположенными на территории субъекта РФ. Это должностное лицо должно координировать и контролировать их действия в целях достижения наилучших результатов в рамках имеющихся ресурсов. К его функциям относится также обеспечение оптимального делегирования полномочий и обязанностей по внедрению БОР вниз по иерархической лестнице на основе законодательства и с учетом специфики санитарно-эпидемиологической обстановки на территории. Этим должностным лицом на территории может быть заместитель руководителя Управления Роспотребнадзора по субъекту РФ, в должностной регламент которого могут быть включены перечисленные выше полномочия. Этот руководитель несет ответственность за показатели деятельности ВЦП и эффективное расходование средств на их выполнение в целом по территории субъекта РФ. Вместе с тем в организациях Роспотребнадзора, включая ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии", учреждения дезинфекционного профиля, научно-исследовательские учреждения, в функциональные обязанности заместителей руководителя могут быть включены полномочия по внедрению БОР в этих организациях и контролирующего достижение показателей БОР в них.

Функции финансово-экономических и организационных структурных подразделений при переходе органов и организаций Роспотребнадзора на БОР. Финансово-экономические подразделения органов и организаций Роспотребнадзора подотчетны должностному лицу, несущему ответственность за функционирование системы БОР. Они играют важную роль в процессе финансового планирования бюджета, мониторинге за исполнением бюджета (включая соблюдение утвержденных предельных объемов бюджетных ассигнований), ведут бухгалтерский учет и отчетность, а также являются центральным звеном во взаимоотношениях органов и организаций Роспотребнадзора с внешними финансово-экономическими службами. Важным элементом ее деятельности является подготовка годовых финансовых отчетов для внешнего аудита и их последующая публикация.

Структурные подразделения, ведущие работу по организации деятельности, несут ответственность за управленческий учет: они обязаны своевременно собирать, анализировать и предоставлять руководству информацию о ходе достижения конкретных показателей исполнения плана, а также затрат бюджета на их исполнение для принятия руководством оперативных решений. Соответственно эти подразделения вовлечены в анализ качества управленческой ответственности и полученных результатов относительно затраченных ресурсов.

В связи с этим должны быть внесены соответствующие изменения в типовые положения о структурных подразделениях территориальных органов и организаций Роспотребнадзора.

Делегирование бюджетных полномочий представляет собой передачу "сверху-вниз" обязанностей по расходованию соответствующих объемов средств, включая лимиты бюджетных ассигнований, необходимых для выполнения функций как руководителям управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации, так и руководителям территориальных отделов управлений Роспотребнадзора, а также другим должностным лицам. Делегирование полномочий предполагает подотчетность "снизу-вверх": обязанность отчитываться перед вышестоящими руководителями за использование средств и достигнутые результаты.

Непосредственные исполнители составляют основание пирамиды ответственности, вершина которой находится на уровне руководства органов и организаций Роспотребнадзора. Эти исполнители несут непосредственную ответственность за достижение результатов в соответствии с целевыми показателями. Для этого в их распоряжение предоставляются необходимые ресурсы: персонал, оборудование, бюджет, которые все вместе используются для достижения результатов. В их обязанности входит управление определенными видами деятельности в рамках выделенных бюджетных ресурсов в целях достижения запланированных результатов.

Так, например, специалист-эксперт территориального отдела Управления Роспотребнадзора по субъекту РФ несет ответственность за достижение запланированных результатов по ВЦП эпидемиологического направления - "Стоп-инфекция" и "АнтиВИЧ-СПИД". Он определяет количество командировок по территории, объем необходимых лабораторных исследований филиала ФГУЗ, количество контрольно-надзорных мероприятий и т.д. Вместе с тем он несет и ответственность за достижение результата и израсходованные финансовые средства.

Надежная, своевременная и доступная информация по достижению запланированных результатах и затраченных ресурсах имеет исключительно важное значение для достижения запланированных результатов. Информационные системы управления служат для предоставления информации необходимой для эффективного управления ресурсами и результатами непосредственными исполнителями и руководством. Содержание требуемой финансовой и статистической информации варьирует в зависимости от процессов, которыми управляют те или иные исполнители, но системные принципы надежности, своевременности и доступности сохраняют свою значимость в любых обстоятельствах. Вследствие этого должны быть разработаны и внедрены в практическую деятельность Роспотребнадзора новые формы государственного и отраслевого статистического наблюдения. Эти формы должны отражать как производственную деятельность службы, так и финансовые затраты на проведение мероприятий и достижение запланированных производственных показателей деятельности.

При составлении планов работы территориальных органов и организаций Роспотребнадзора просчитываются конкретные показатели достижения результатов, а также расчеты затрат на реализацию этих мероприятий. Этот план должен быть полностью предсказуемым и изменяться только в исключительных обстоятельствах. В нем отражается характер расходов территориальных органов и организаций Роспотребнадзора. Если бюджетные средства поступают в территориальные органы и организации Роспотребнадзора с запозданием, это создает напряженность, которая приводит к кризисам в конце года, в тех случаях, когда выделенные денежные средства необходимо истратить до начала следующего бюджетного года. Необходимость срочно израсходовать средства в конце года оказывает неблагоприятное воздействие на эффективность управления и повышает риск административных ошибок. Возможны неэффективные траты, не приносящие результата. При принятии нового Бюджетного кодекса РФ возможно будут созданы условия для переноса остатка денежных средств на счетах пропущено слово следующий финансовый год.

В целях повсеместного внедрения принципов финансового менеджмента бюджетных учреждений, программно-целевого планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо организовать додипломную подготовку, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов Роспотребнадзора, его территориальных органов и организаций по этому направлению. Профессиональную переподготовку по направлениям "Экономика", "Финансы и кредит", "Бухгалтерский учет и отчетность", другим дисциплинам необходимо пройти всем руководителям и исполнителям, участвующим во внедрении БОР. Для федеральных государственных гражданских служащих такую переподготовку проводит Академия государственной службы при Президенте РФ и ее филиалы в субъектах Российской Федерации. Наилучшей формой может стать получение специалистами медико-профилактического профиля второго высшего образования по финансово-экономическим специальностям.

Необходима также система переподготовки кадров при внедрении любых новых инициатив в сфере внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. Для курсантов факультетов повышения квалификации медицинских вузов разрабатываются программы переподготовки, методические документы, лекционный материал и его аудио- и визуальное сопровождение.

Кроме того, необходимо регулярно оценивать потребности в обучении, выявляя мнение сотрудников о наиболее проблемных или нуждающихся в дальнейшем развитии направлениях. По вопросам, где выявлены проблемы (например, составление финансовой отчетности), должно проводиться специальное обучение или могут быть приняты иные решения (например, об изменении существующих порядков и процедур).

Таким образом, должна быть использована трехступенчатая система подготовки и переподготовки кадров для внедрения в органы и организации Роспотребнадзора бюджетирования, ориентированного на результат:

Прохождение профессиональной переподготовки для федеральных государственных гражданских служащих в соответствии с Законом о государственной гражданской службе, для вновь поступивших на государственную гражданскую службу должно проводиться в первые 3 года работы. Затем один раз в 3 года должно проводиться повышение квалификации.

Повышение квалификации должно считаться важным должностным требованием и должно быть включено в должностной регламент государственного служащего. Чтобы обеспечить повышение квалификации, следует сочетать поощрительные и дисциплинарные меры. Специалистам, прошедшим обучение по финансово-экономическим специальностям или получившим высшее образование по этим специальностям, необходимо предлагать поощрение или повышение в должности. Дисциплинарные меры могут включать предупреждения, административные взыскания, влияющие на карьерный рост, и другие меры.

С учетом нехватки квалифицированных преподавателей на начальном этапе центры обучения финансовому менеджменту бюджетных учреждений будут организовываться на базе ведущих учебных заведений и кафедр по переподготовке специалистов. Однако впоследствии основную ответственность за обучение своих сотрудников должны нести сами управления Роспотребнадзора и кафедры факультетов усовершенствования врачей медицинских вузов в субъектах РФ. Они должны создавать свои собственные (или совместные с другими организациями в целях экономии средств) центры обучения финансовому менеджменту и БОР наряду с уже существующими учебными заведениями, обучающими специалистов экономического профиля или на их базе. Учебные материалы, предоставляемые Минфином, МЭРТ, должны адаптироваться с целью удовлетворения потребностей Роспотребнадзора, его органов и организаций. Учебные центры должны готовить своих собственных преподавателей и разрабатывать методические документы для их подготовки. Учебные материалы по БОР должны регулярно обновляться и четко соответствовать тем нормативным и методическим документам, которые используются в текущей деятельности.

Финансово-экономические структурные подразделения Роспотребнадзора, его территориальных органов и организаций выполняют важные функции, которые оказывают воздействие на эффективность системы БОР в целом, что предполагает обучение по целому ряду вопросов: подготовка и исполнение бюджета, и контроль этих процессов, а также обеспечение соответствия отчетности и бухгалтерского учета установленным требованиям. Помимо обучения общим вопросам, сотрудникам этих структурных подразделений будет полезно знакомство со спецификой организации технологии БОР в органах и организациях Роспотребнадзора, что позволит им координировать процесс его совершенствования, оценивая прогресс в этом направлении.

Организация информационно-аналитического обеспечения внедрения БОР. Программное обеспечение органов и организаций Роспотребнадзора по внедрению БОР должно быть полностью совместимым с программным обеспечением Федерального казначейства, что позволит свободно обмениваться данными в автоматическом режиме, не требующем повторного ввода данных. Необходимо создание единой точки передачи данных в компьютерную систему, что сводит к минимуму вероятность ошибок, связанных с человеческим фактором, и снижает необходимость сверок между базами учетных данных Роспотребнадзора и Казначейства.

Информационная система органов и организаций Роспотребнадзора должна удовлетворять потребности руководителей как федерального и регионального уровня, так и специалистов территориальных отделов управлений и филиалов ФГУЗ, отвечающих за делегированные им бюджеты и плановые результаты на всех уровнях управления. Это означает, что она должна своевременно предоставлять достоверную управленческую информацию, которая отвечает специфическим запросам каждого из руководителей. Она должна также обеспечивать легкость сравнения финансовых (стоимости мероприятий) и нефинансовых (показателей деятельности) данных, необходимых для анализа затрат и результатов на каждом уровне управления. Конфигурация информационной системы управления и уровни анализа данных, которые она должна обеспечивать, определяются управленческими потребностями.

Организация стимулирования и мотивации перехода на БОР специалистов органов и организаций Роспотребнадзора. Уровень развития бюджетирования, ориентированного на результат в Роспотребнадзоре, его органах и организациях, в решающей степени зависит от того, насколько каждый руководитель содействует его повышению в соответствии со своими полномочиями и сферой обязанностей. Для тех, кто принимает активное участие в развитии систем бюджетирования, ориентированного на результат, могут применяться различные методы поощрения:

Вместе с тем за неудовлетворительное выполнение обязанностей в сфере бюджетирования, ориентированного на результат, могут применяться санкции, такие, например, как:

Руководители, управляющие ресурсами (финансовыми, человеческими и материальными), должны быть заинтересованы в получении наилучших результатов. Чтобы способствовать осознанию ценности качественного управления ресурсами, особенно на первом наиболее трудном этапе, большинство руководителей пока не ощутили эти преимущества и не получают удовлетворения от достижения хороших результатов, эффективным является метод "кнута и пряника". Вышеперечисленные стимулы и санкции могут применяться не только в отношении БОР, но и более широко. Ниже представлен примерный перечень объективных трудностей, наиболее важный для понимания руководителями территориальных органов и организаций Роспотребнадзора.

Составление проекта бюджета с точки зрения развитого финансового менеджмента означает эффективное бюджетное планирование, устанавливающее связь между бюджетными ассигнованиями и целевыми результатами. Подготовленный перспективный финансовый план может стать основой для формирования впервые в истории России проекта федерального бюджета на трехлетку - на 2008 г. и на период до 2010 г.Эффективные механизмы планирования:

Доведение лимитов бюджетных ассигнований. Предельные объемы бюджетных ассигнований должны доводиться до бюджетных организаций на максимально ранних этапах бюджетного цикла. Важный аспект бюджетного планирования, ориентированного на результаты, заключается в том, что те, кто отвечает за достижение результатов, должны иметь возможность проанализировать свои расходные приоритеты и подготовить предложения по тем направлениям, которые, с их точки зрения, позволят достигнуть наилучших результатов.

Ниже представлены объективные и субъективные трудности при внедрении бюджетирования.

Объективные и субъективные трудности при внедрении бюджетирования, ориентированного на результат, в Роспотребнадзоре, его органах и организациях.

ОБЪЕКТИВНЫЕ ТРУДНОСТИ:

СУБЪЕКТИВНЫЕ ТРУДНОСТИ:

Поэтому предельные объемы бюджетных ассигнований должны доводиться до получателей на максимально ранних этапах бюджетного цикла, чтобы сотрудники организаций имели достаточно времени для подготовки детальных бюджетных росписей.

Лимиты бюджетных расходов должны устанавливаться на среднесрочную перспективу, а не только на год.

Горизонт бюджетного планирования. Следует обеспечить как минимум трехлетний горизонт бюджетного планирования, определение ключевых параметров бюджета и основных расходных обязательств на более долгосрочную перспективу. Трехлетний горизонт бюджетного планирования (в некоторых странах используются даже пятилетние планы) обеспечивает адекватные среднесрочные временные рамки для учета последствий сегодняшних решений. Это позволяет должным образом планировать не только краткосрочные мероприятия, но и те, что выходят за рамки одного финансового года (например, требующие крупных капитальных вложений). Среднесрочный горизонт также дает возможность соответствующим образом спланировать по годам все последствия предложений по расходованию средств. Например, реализация программы капиталовложений повлечет за собой необходимость в дальнейшем постоянно осуществлять текущие затраты, такие как оплата труда и эксплутационные расходы, которые появятся после завершения строительства или монтажа объекта. Проектировки для последнего года трехлетки могут быть проработаны не так детально, как для первого года, но при этом должны быть реалистичны.

Процедуры "скользящего" бюджетного планирования. Процесс формирования среднесрочного и годового бюджетов должен быть полностью интегрирован. "Скользящее" бюджетное планирование является абсолютно необходимым, если ставится задача обеспечить стабильность расходов в среднесрочной перспективе. Суть "скользящего" планирования заключается в том, что последний утвержденный план на 3 года вперед становится отправной точкой для планов последующих лет. Второй и третий годы текущего трехлетнего бюджета составляют основу для планирования следующего бюджетного цикла. Для поддержания дисциплины планирования необходимо, чтобы существенные отклонения от изначальных проектировок бюджета второго года (т.е. первого года нового трехлетнего цикла) допускались лишь при наличии весомого обоснования. В некоторых странах процесс так хорошо налажен, что пересмотр проектировок проводится только раз в два года и третий год предыдущего цикла становится первым годом последующего.

Полное исполнение всех действующих расходных обязательств. Бюджет должен быть сформирован на основе реалистичной и объективной оценки "стоимости" действующих расходных обязательств. В тех случаях, когда эти обязательства не могут быть полностью профинансированы, должны быть использованы механизмы для корректировки их объема с тем, чтобы все действующие обязательства могли быть выполнены в рамках существующих бюджетных ограничений.

Четкие правила принятия решений о новых обязательствах. Должны быть внедрены правила и процедуры, исключающие принятие новых обязательств (как в процессе составления бюджета, так и в ходе его исполнения) без полной оценки их влияния на финансовую ситуацию в среднесрочном плане или без должного учета их влияния на будущие потребности в бюджетных средствах.

Должны также действовать механизмы, направленные на обеспечение того, что новые обязательства будут приниматься в соответствии с бюджетными лимитами и с полным учетом приоритетов государственной политики.

Формирование бюджета в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результаты, подразумевает, что:

Уровень детализации бюджетного планирования. Степень детализации бюджета должна обеспечивать четкое отслеживание связи расходов с непосредственными результатами деятельности и вклад последних в достижение конечных результатов. В рамках такого бюджета бюджетные организации должны иметь некоторую степень свободы при определении тонкостей структуры расходов и одновременно обязаны вести не менее детализированный учет данных расходов в целях последующей оценки их эффективности.

Определение уровня детализации устанавливаемого бюджета - обязанность Минфина, реализация углубленной детализации бюджета и ее учет - обязанность Минздравсоцразвития, Роспотребнадзора, его органов и организаций.

Бюджетная классификация, обеспечивающая как эффективное управление ресурсами, так и однозначность учета расходов. Это предполагает:

Организация исполнения производственных показателей и бюджета. Организация постановки целей и контроль над их достижением. Руководство органов и организаций Роспотребнадзора должно ясно формулировать цели, четко распределять обязанности и получать регулярные отчеты о достижении результатов. Поставленные цели должны быть реалистичными и согласованными со всеми, кто будет отвечать за их достижение на разных уровнях управления. Кроме того, эти цели должны быть доведены до всех сотрудников органов и организаций Роспотребнадзора. То же самое касается и принципов распределения ответственности за их достижение. Отчеты о достижении результатов должны содержать данные, которые дают возможность анализировать плановые и фактические показатели (как финансовые, так и нефинансовые) в отчетном периоде. Необходимо сопоставлять результаты работы каждого подразделения в отчетном и предшествующих периодах и сравнивать результаты работы различных подразделений между собой. Руководители органов и организаций Роспотребнадзора должны предусмотреть возможность оперативно реагировать на информацию, полученную из отчетов, и в случае необходимости принимать меры по устранению недостатков в работе.

Организация распределения ответственности за достижение целей и результатов. Четкое распределение ответственности играет важнейшую роль в вопросах достижения целей и результатов на каждом уровне управления. Руководство органов и организаций Роспотребнадзора должно четко определить полномочия и сферу ответственности руководителей структурных подразделений управлений Роспотребнадзора и ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии", а также руководителей территориальных отделов и филиалов ФГУЗ на каждом уровне управления с тем, чтобы они эффективно использовали выделенные ресурсы для достижения поставленных перед ними задач. Руководитель (исполнитель), ответственный за определенный вид деятельности, должен также отвечать за все ресурсы, требуемые для обеспечения этого вида деятельности (финансы, оборудование, кадры, рабочее время). Один из простых, но действенных способов распределения ответственности - это составление таблицы с указанием каждого исполнителя (начиная с самого высшего звена и кончая самым низшим), стоящих перед ним задач и объема, выделенных ему бюджетных ассигнований для выполнения этих задач. Это позволит распределить весь бюджет между соответствующими ответственными лицами.

Организация участия руководителей (исполнителей), ответственных за исполнение бюджета, в процессе бюджетного планирования. Руководители (исполнители), ответственные за использование бюджетных средств и достижение результатов, принимают участие в планировании бюджета. Это имеет следующие преимущества. Во-первых, эти руководители (исполнители), основываясь на своем опыте управления, могут внести практический вклад в оценку реалистичности формулируемых целей и достаточности ресурсов для их осуществления. Во-вторых, будучи вовлеченными в процесс планированияс самого начала, они впоследствии не смогут сослаться на свое неведение, если позднее, в случае невыполнения возложенных на них обязанностей, они будут привлечены к ответственности.

Практика регулярной отчетности. Практика регулярной отчетности в ходе исполнения бюджета - один из действенных механизмов подотчетности. Информация об исполнении бюджета по каждой из 9 ведомственных целевых программ должна предоставляться не реже, чем раз в месяц. Помимо этого, по истечении полугодия проводят углубленную оценку проделанной работы, что позволяет:

Правила и процедуры распоряжения выделенными средствами. Вводятся четкие правила и процедуры делегирования полномочий руководителям (исполнителям), ответственным за расходование бюджетных средств (в пределах установленных лимитов). Цель делегирования - предоставить ответственным лицам органов и организаций Роспотребнадзора как можно больше свободы управления выделенными средствами с целью получения наилучших результатов. Одновременно эти правила не должны допускать дублирование ответственности за расходование средств.

Правила и процедуры, ориентирующие на достижение результатов. Разрабатываются четкие правила и процедуры использования бюджетных ресурсов, которые обязывали бы тех, кто ими управляет, повышать их эффективность и результативность, а также обеспечивать их направленность на достижение приоритетных задач, поставленных руководством.

Организация совместной ответственности достижения результатов деятельности.

Следует четко определить все случаи, когда результаты работы отдельных исполнителей оказываются взаимозависимыми: например, когда результаты деятельности одного являются ресурсом для другого. Ответственность за достижение какого-либо результата несет не один, а два или несколько исполнителей. В таких случаях необходимо обозначить степень и сферу ответственности каждого из них. В случаях совместной ответственности должны быть также четко определены сферы ответственности каждого из исполнителей, необходимые для достижения определенных результатов. Так, для достижения результата - отсутствия вспышечной заболеваемости пищевой этиологии - необходимо взаимодействие специалистов отделов эпидемиологического надзора и отделов санитарного надзора Управления Роспотребнадзора по субъекту РФ, а также специалистов лабораторного звена ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии". Только четкое распределение ответственности между всеми исполнителями может дать запланированный результат.

Разграничение полномочий. Важная задача БОР - обеспечение четкого разграничения полномочий между органами и организациями Роспотребнадзора. Согласно этому нижестоящие перед Роспотребнадзором организации (управления Роспотребнадзора, ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии", учреждения дезинфекционного профиля, научно-исследовательские учреждения Роспотребнадзора) исполняют государственные функции и оказывают государственные услуги в пределах выделенных им средств, а также предоставляют отчетность и другую необходимую информацию на протяжении бюджетного цикла в Роспотребнадзор.

Организация внутреннего финансового контроля за исполнением бюджета.

Внутренний контроль в органах и организациях Роспотребнадзора должен представлять собой пронизывающий всю организацию управленческий процесс, который осуществляется всеми ее руководителями и сотрудниками и обеспечивает функционирование организации на основе принципов экономичности, эффективности и результативности. Это достигается посредством поддержки рациональной свободы решений о результативном использовании ресурсов, направленных на достижение запланированных результатов при соблюдении законодательства, этических стандартов и необходимых требований системы подотчетности, минимизации риска потерь и злоупотреблений при расходовании бюджетных средств и сведения до минимума возможностей коррупции.

Методы осуществления контроля, направленные на предотвращение каких-либо нарушений или их быстрое обнаружение, очень разнообразны - от защиты паролем несанкционированного доступа к информации до составления аудиторского досье. Внедрение механизмов, обеспечивающих определенный уровень прозрачности деятельности организации, также поможет избежать возможных нарушений. Что касается внутренних проверок (руководителями своих подчиненных), то они не должны быть слишком частыми, так как это может снизить их эффективность. Контроль должен быть не чрезмерным, но достаточным для того, чтобы обеспечивать своевременное и эффективное исполнение бюджета. Система контроля должна подвергаться регулярной проверке, гарантирующей, что она сама не создает возможностей для коррупции.

Процедуры внутреннего контроля излагаются и детализируются в служебных инструкциях, отражая специфику деятельности Роспотребнадзора.

Организация системы мониторинга и оценки исполнения бюджета. В органах и организациях Роспотребнадзора должна действовать система проведения регулярного мониторинга использования ресурсов и достижения результатов. Этот мониторинг служит основой для оперативного управления расходами и результатами и обычно проводится непосредственными исполнителями. Итоги мониторинга представляются Управлениями Роспотребнадзора по субъектам РФ - руководителям Роспотребнадзора, а территориальных отделов - управлениям Роспотребнадзора по субъектам РФ для того, чтобы они могли своевременно принимать корректирующие управленческие решения.

По окончании второго квартала территориальные органы и организации Роспотребнадзора должны проводить оценку соответствия расходов, осуществленных за первое полугодие, и результатов, достигнутых за тот же период. Полугодовая оценка позволяет определить, исполняется ли бюджет в соответствии с планом, и в случае отклонений фактических показателей от плановых принять управленческие решения, позволяющие обеспечить выполнение плана по расходам и результатам к концу года или же корректирующие сам план с учетом изменившихся условий или приоритетов.

В практику работы министерств и ряда ведомств уже внедрена подготовка докладов об основных результатах и направлениях деятельности (ДРОНД). Аналогичные доклады будут готовиться на уровне как федеральных органов исполнительной власти, так и на уровне их территориальных органов и организаций. То есть, доклады будут готовиться в Роспотребнадзоре, а также в его территориальных органах и организациях. В докладах приводятся анализ достижения запланированных результатов и затраченных на это финансовых средств за истекший год, а также приводятся запланированные показатели деятельности и расчет финансовых средств для их достижения на следующий год. Ниже представлены материалы по организации подготовки ДРОНД.

Организация мониторинга и отчетности.

Исполнение на уровне:

Необходимо разработать:

Организация сбора и анализа отчетности, обеспечивающей ответственность за результаты.

Руководители структурных подразделений территориальных органов и организаций Роспотребнадзора и конкретные исполнители должны регулярно готовить отчеты своему руководству для управленческих целей. При этом одна и та же база данных должна обеспечивать как официальную финансовую отчетность, так и внутренние управленческие потребности. Управленческая и бухгалтерская отчетность должна быть, как минимум, ежемесячной, при этом отчеты должны предоставляться руководству в течение недели по завершении месяца. В большинстве случаев они могут быть еще более частыми или даже производиться в режиме онлайн (если это позволяет компьютерная система организации). Оперативная управленческая информация крайне важна для принятия в случае необходимости своевременных корректирующих решений.

Информация, полученная при анализе данных управленческого учета (будь то финансовая или статистическая), должна быть адаптирована к потребностям пользователя. Лицам, ответственным за достижение результатов, нужно постоянно получать информацию о том, сколько средств израсходовано и какие результаты при этом достигнуты. Например, на проведение контрольно-надзорных мероприятий учреждений Роспотребнадзора для летней оздоровительной компании в бюджете заложено 2 млн руб. на 10 поднадзорных объектов. Необходимо ежемесячно контролировать затраченные средства, для того чтобы их хватило на все время надзорных мероприятий, т.е. 2θ0 тыс. разбить на 4-5 мес, т.е. месячный лимит бюджетных ассигнований на 1 ЛОУ составляет 40-50 тыс. руб. В случае недостатков средств на ЛОУ их можно перебрасывать из другой ВЦП.

Содержание управленческих отчетов. Регулярные управленческие отчеты должны включать в себя данные о фактически произведенных расходах. Вместе с финансовой информацией в них должны быть представлены показатели, измеряющие степень достижения результатов. В случае расхождения фактических финансовых или нефинансовых показателей с запланированными в отчете должен быть выполнен анализ его причин.

Организация прозрачности финансовой отчетности. Годовые отчеты о достижении результатов органами и организациями Роспотребнадзора, сопровождающиеся взаимоувязанными с ними финансовыми отчетами, должны публиковаться. Это должно стать общей практикой. Общество и средства массовой информации должны иметь доступ к отчетам, а дискуссии по ним должны быть публичными. Следует использовать различные формы, обеспечивающие доступность отчетов: их нужно публиковать, помещать на сайтах в Интернете (смотрите ниже). Основополагающий принцип состоит в том, что налогоплательщики имеют право знать, как используются их деньги.

ОТЧЕТНОСТЬ: ПРОЗРАЧНОСТЬ И ПУБЛИЧНОСТЬ В РОСПОТРЕБНАДЗОРЕ, ЕГО ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНАХ И ОРГАНИЗАЦИЯХ

Это подчеркивает необходимость своевременности подготовки отчетов, а также осуществления их внешнего аудита и подготовки в кратчайшие сроки заключений по его результатам.

Аудиторское заключение о достоверности финансовой отчетности. Аудиторское заключение выдается после завершения работы аудиторов, проделанной на основе соответствующих аудиторских стандартов. Заключение обычно содержит вывод о том, что финансовая отчетность дает надлежащее (точное и полное - с точки зрения покрытия бюджета) представление о деятельности органов и организаций Роспотребнадзора в течение отчетного года. Однако если обнаружены негативные моменты, они должны быть полностью отражены в заключении. Аудитор также формирует свое мнение о том, отражает ли отчетность тот факт, что организация занималась своей деятельностью в соответствии с целями, установленными государственными органами власти. Аудиторское заключение и отчет обычно входят в состав единого документа, который затем публикуется.

Процесс публикации обычно производится на уровне центрального аппарата Федерального органа исполнительной власти, но ответственность за предоставленную информацию лежит на территориальных органах и организациях этого ФОИВ.

В органах и организациях Роспотребнадзора предполагается создание служб внутреннего аудита, независимых от других и подотчетных только руководству территориальных органов и организаций Роспотребнадзора. Его роль - постоянная поддержка действий руководства, направленных на управление в целом (в частности, на эффективность систем внутреннего контроля) и достижение целей и задач, установленных Роспотребнадзором. Служба внутреннего аудита также содействует государственной системе аудита (внешнему аудиту).

Функции внутреннего аудита. Внутренний аудит должен формировать независимое и объективное суждение о качестве работы, внутреннего контроля и управления рисками и их вкладе в достижение целей и задач органов и организаций Роспотребнадзора, которое доводится до сведения руководства Роспотребнадзора. Это предполагает контроль выполнения плана производственной деятельности и финансовых затрат на реализацию его мероприятий. В задачи аудиторской проверки входят также оценка достоверности внутренней и внешней отчетности, эффективности системы подотчетности, соответствие деятельности организации федеральным законам и соответствие поведения сотрудников этическим стандартам, принятым в организации. В функции внутреннего аудита входит предоставление рекомендаций всем руководителям структурных подразделений территориальных органов и организаций Роспотребнадзора, помогающих им улучшить свою работу.

Подготовка к внешнему аудиту. Следует быть готовым к тому, что внешние аудиторские проверки будут проводиться ежегодно. Аудит проходит гораздо более успешно, если соответствующая информация, требуемая для проведения аудита, подготавливается заранее. В том числе очень важно, чтобы было подготовлено аудиторское досье (оно может быть включено в компьютерную систему), чтобы аудиторам было легче отследить осуществление расходов иидентифицировать, кто санкционировал платежи и кто их производил. Большая часть информации, необходимой для проведения внешнего аудита, представляет ценность и для осуществления внутреннего финансового контроля, т.е. имеет двойное значение. Таким образом, территориальные органы и организации Роспотребнадзора только выиграют, если будут вести процедуры постоянного накопления, адекватного отражения и хранения соответствующей информации.

Аудит эффективности. Аудит эффективности является более высоким уровнем аудиторской деятельности, чем финансовый аудит. Он должен ответить на вопрос о соответствии объема и структуры расходов достигнутым результатам и поставленным целям и задачам. По сравнению с финансовым аудитом эта форма аудита требует иных профессиональных навыков, включая навыки экономического анализа. Как более развитая форма аудита, аудит эффективности должен внедряться после того, как финансовый аудит достигнет высококачественного уровня, соответствующего мировым стандартам.

Годовая оценка осуществленных расходов и достигнутых результатов в территориальных органах и организациях Роспотребнадзора должна проводиться по завершении бюджетного года. Ее главные цели - оценить качество планирования и исполнения бюджета (расходов и результатов), а также при необходимости внести коррективы в планирование следующих бюджетов.

Выводы и рекомендации, как аудита, так и оценки имеют значение для применения опыта на будущее. Их следует как можно скорее и в наиболее полном объеме использовать при планировании и исполнении следующих бюджетов. Если выявленные проблемы носят общих характер, они должны найти отражение в соответствующих нормативно-правовых актах и (или) нормативных и методических документах

В настоящее время в Роспотребнадзоре, его органах и организациях сложилась неэффективная система управления государственными ресурсами. Существующее финансирование по штатной численности, отсутствие нормативов и стандартов и установленных конкретных и измеримых результатов не позволяют оценить эффективность использования бюджетных средств. Цели становятся неконкретными, а управление - сложным Финансирование существует как бы само по себе и не связано с реально поставленными целями, задачами и результатами.

Реализация мероприятий по внедрению бюджетирования, ориентированного на конечный результат, предусматривает формирование системы показателей результативности деятельности как в целом Роспотребнадзора, так и его территориальных органов и организаций. При этом для каждого уровня следует определить показатели непосредственного и конечного результата и использованных ресурсов. Это позволит создать механизмы распределения средств соответствующего бюджета на обеспечение деятельности территориальных органов и организаций для осуществления государственных функций и оказания государственных услуг.

При формировании системы показателей результативности деятельности следует в первую очередь определить те из них, которые, с одной стороны, являются социально значимыми, а с другой - могут быть реально изменены в результате деятельности органов и организаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. При этом важно не только подготовить соответствующие методики выбора и оценки показателей результативности, но и обеспечить научную поддержку этой деятельности.

Успешность реализации системы бюджетирования, ориентированного на результат, зависит от организационного, кадрового и ресурсного обеспечения Роспотребнадзора и его территориальных органов и организаций, совершенствования механизмов распространения передового опыта.

Помимо оптимизации расходов государства по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, переход на БОР позволит:

При осуществлении перехода на бюджетирование, ориентированное на конечный результат, необходимо разработать нормативы и стандарты в виде конкретных и измеримых величин, перейти от оценки затрат к оценке результата, оптимизировать процедуру принятия решений о расходовании бюджетных средств, исходя из изменяющейся санитарно-эпидемиологической ситуации, изменить внутреннюю систему контроля за деятельностью органов и учреждений Роспотребнадзора.

На рис. 7 представлена последовательность внедрения БОР в органах и организациях Роспотребнадзора в виде общепринятых в мировой практике методов платформ (ступеней деятельности). Важно отметить, что успех действий на каждой последующей платформе будет зависеть от реализации запланированных мероприятий на предыдущей платформеИнформационной основой бюджетирования, ориентированного на конечный результат, является социально-гигиенический мониторинг. Данные о состоянии здоровья населения и факторах среды обитания, выявляемые зависимости состояния здоровья от факторов окружающей среды позволяют формировать конкретные, ясно обозначенные цели, разрабатывать эффективные мероприятия и оценивать эффективность их реализации, делая в итоге объективные выводы о достижении ранее запланированных целей.

Среди показателей возможно выделить как непосредственный результат деятельности, так и социально значимый эффект деятельности.

Важнейшим условием перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, является подготовка кадров - не только экономистов, но и профильных специалистов. При этом, учитывая сложность и масштабность задачи, подготовка должна носить системный характер, предусматривать получение как базовых знаний в этой сфере, так и практическую подготовку с учетом опыта наиболее подготовленных органов и организаций Роспотребнадзора.

Основная задача ведомственной целевой программы - определить цель, сроки ее достижения, перечень мероприятий, необходимых для ее реализации, и средства, которые следует затратить для получения заданного результата. При этом в обязательном порядке устанавливают индикаторы, свидетельствующие о том, что поставленная цель достигнута (целевые индикаторы). Целевыми индикаторами ведомственных целевых программ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека являются показатели санитарно-эпидемиологического благополучия населения, санитарного состояния объектов надзора, показатели деятельности территориальных органов и организаций Роспотребнадзора по контролю за исполнением санитарного законодательства, наличие и использование нормативных правовых актов, организационно-методических документов, обеспеченность квалифицированными кадрами.

Для получения заданного результата разработана система программных мероприятий, включающая: разработку необходимой документации и проведение организационных мероприятий; подготовку квалифицированных специалистов, осуществляющих надзорные мероприятия; информационно-аналитическое сопровождение деятельности Роспотребнадзора.

Каждое из мероприятий оценено с точки зрения средств, необходимых для их проведения, сумма средств составляет бюджет ведомственной целевой программы.

Первоочередной задачей перехода органов и организаций Роспотребнадзора на бюджетирование, ориентированное на результат, должно стать планирование деятельности, имеющее следующие принципиальные особенности:

Основой для анализа и выявления проблем являются данные о состоянии среды обитания и показателях здоровья населения на территориях.

Основным принципом скользящего планирования можно назвать регулярную корректировку планов структурных подразделений и организации в целомисходя из фактических результатов финансово-хозяйственной деятельности предприятия за прошедший период.

В целях совершенствования и развития бюджетной и административной реформ в Роспотребнадзоре, его органах и организациях необходимо обеспечить создание системы эффективного и ответственного управления финансами, соответствующей передовым отечественным и мировым стандартам.

Для достижения главной цели эффективного и ответственного управления финансами федерального бюджета - исполнения государственных функций в установленной сфере деятельности и предоставления качественных государственных услуг органам и организациям Роспотребнадзора - необходимо последовательно реформировать все фазы производственного и бюджетного циклов.

Для достижения поставленных целей руководители органов и организаций Роспотребнадзора должны использовать финансы с максимальной отдачей Кроме того, на руководителях еще лежит еще и социальная ответственность, поскольку они управляют деньгами налогоплательщиков в целях удовлетворения общественных интересов Ниже представлена последовательность реформирования в Роспотребнадзоре при внедрении БОР.

Последовательность реформирования в Роспотребнадзоре при внедрении БОР:

Важным элементом реформ является делегирование ответственности совместно с введением строгой подотчетности за результаты и системы внутреннего контроля, нацеленной, в том числе на минимизацию рисков потерь, злоупотреблений, коррупции. План действий органов и организаций Роспотребнадзора по переходу на бюджетирование, ориентированное на результат.

Дальнейшее внедрение БОР должно проводиться в строгой последовательности на основе метода платформ (рис. 8). Достижение целей на каждой платформе обеспечивает качественный скачок в достижении целей реформы в целом:

Меры, которые необходимо осуществить в кратчайшие сроки:

Базовые методики по внедрению БОР и их реализации в органах и организациях Роспотребнадзора должны включать:

После завершения процесса реформирования бюджетного планирования и создания необходимых условий можно будет приступать к реформированию следующих двух фаз бюджетного цикла - исполнения бюджета и отчетности (платформа 2).

Дальнейшее реформирование бюджетного процесса путем модернизации системы бюджетирования, ориентированного на результат.

Международный опыт свидетельствует, что условием успеха бюджетных реформ является системный подход к реформированию всех фаз бюджетного цикла:

Комплексное преобразование бюджетного процесса подразумевает применение новых правил, процессов и процедур исполнения бюджета, отчетности, подотчетности, мониторинга, оценки и аудита, а также учет накопленного опыта для планирования следующих бюджетов.

Ниже представлены примерные стандарты перехода на бюджетирование, ориентированное на результат в органах и организациях Роспотребнадзора.

В соответствии с международным опытом дальнейшая реформа бюджетного процесса должна включать в себя все аспекты управления финансовыми и нефинансовыми ресурсами, осуществляться во всех фазах бюджетного цикла и должна быть направлена на достижение общественно значимых результатов.

Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат, должно включать в себя:

Предполагается предоставление большей свободы принятия решений тем, кто управляет бюджетными расходами и результатами. В то же время, в целях предотвращения роста коррупции предоставление большей свободы распоряжения ресурсами в обязательном порядке должно сопровождаться строгой подотчетностью, модернизацией структуры управления и внедрением современных методов внутреннего контроля.

Международный опыт свидетельствует о том, что успешно начатые реформы оказываются нереализованными из-за нарушения последовательности действий, попыток осуществить некоторые мероприятия раньше, чем созданы предпосылки, обеспечивающие их успех.

Стандарты перехода на бюджетирование, ориентированноена результат, в Роспотребнадзоре, его территориальных органахи организациях:

При проведении реформы важнейшую роль играют правильная последовательность преобразований и обеспечение тесной взаимосвязи между отдельными элементами реформы, поскольку все они являются взаимосвязанными составными частями процесса эффективного и ответственного управления общественными финансами.

Особое внимание должно быть уделено последовательности действий и взаимосвязи основных элементов реформы. В этой связи предлагается следующее:

Менее очевидными, но при этом не менее важными условиями для успеха реформы являются:

Бюджетное планирование: среднесрочный горизонт и ориентация на результаты. В Российской Федерации установилась стабильность общественных финансов на макроуровне. Одобренные Правительством Российской Федерации поправки к Бюджетному кодексу, переход на трехлетнее среднесрочное планирование деятельности министерств и ведомств обеспечивают стабильность развития общества и дают возможность прогнозировать результаты деятельности.

Необходимо обеспечить совместное планирование текущих и капитальных расходов на срок не менее 3 лет Решения о капитальных расходах должны приниматься с учетом их воздействия на текущие расходы (и наоборот).

Среднесрочное финансовое планирование предполагает полную интеграцию среднесрочного "скользящего" бюджетного планирования в бюджетный процесс. Обоснованные проектировки доходов и расходов бюджета задаются на 3 года вперед. Проект годового бюджета соответствует первому году трехлетки. Это обеспечивает стабильность бюджетных проектировок и их предсказуемость, возможность управлять рисками и гибко реагировать на изменившиеся приоритеты, меняя структуру расходов.

Сделаны первые шаги к внедрению среднесрочного планирования бюджета посредством детализации перспективного финансового плана, позволяющего учитывать трехлетние проектировки главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС) - Минздравсоцразвития.

Принципы внедрения БОР. В Роспотребнадзоре, его органах и организациях необходимо обеспечить включение в бюджет ожидаемых результатов реализации программ и непрограммной деятельности и принцип эффективного взаимодействия руководителей финансово-экономического Управления и других управлений Роспотребнадзора для обеспечения обоснованной увязки планируемых мероприятий и их результатов с расходами. В управлениях Роспотребнадзора в субъектах РФ необходим тесный контакт в работе между отделом бухгалтерского учета и отчетности (планово-экономическими отделами) с руководителями структурных подразделений Управления и территориальных отделов Управления Роспотребнадзора по субъекту РФ. ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии" в субъектах РФ при расчете стоимости выданных планов-заданий на обеспечение надзорной деятельности управлений Роспотребнадзора по субъектам РФ также должны определить возможность их исполнения, согласовывать перечень, кратность и объем исследований с оперативными подразделениями Управления (филиалы ФГУЗ с территориальными отделами управлений). При этом все расчеты должны проводиться в рамках лимитов денежных средств, предоставленных каждому структурному подразделению как Управления Роспотребнадзора, так и ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии".

В России уже наработан опыт установления взаимосвязи между расходами бюджетных учреждений и показателями результатов их деятельности при подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), ведомственных целевых программ (ВЦП) и обоснований бюджетных ассигнований, однако показатели результатов не включаются в бюджетные проектировки ГРБС.

Следует шире использовать принцип агрегирования расходов и предоставлять самостоятельность администраторам бюджетных средств.

Мировой опыт свидетельствует, что среднесрочный горизонт планирования и относительно высокий уровень агрегации бюджетных ассигнований при строгой подотчетности за результаты увеличивает самостоятельность и ответственность бюджетных учреждений и их руководителей. Предельные объемы бюджетных ассигнований устанавливаются на срок не менее 3 лет и при необходимости ежегодно корректируются. Детальная структура бюджетных расходов определяется ведомствами, при этом они наделены полномочиями в рамках установленных правил переносить на следующий год средства, не использованные в отчетном году. Ниже представлены материалы по внедрению совместного (одновременного) производственного и бюджетного планирования в органах и организациях Роспотребнадзора - среднесрочный горизонт и ориентация на результаты.

Реализация принципа исполнения бюджета: ответственность за результаты предписывает делегирование полномочий и ответственности за результаты при наличии строгой подотчетности. Распределение полномочий и ответственности должно быть закреплено в положениях о структурных подразделениях, должностных регламентах и должностных инструкциях работников органов и организаций Роспотребнадзора.

Эти документы должны иметь предельно четкий характер и исключать дублирование. Руководители и сотрудники структурных подразделений органов и организаций Роспотребнадзора несут персональную ответственность не только за текущую деятельность, но и за решения о том, как использовать бюджетные средства для достижения результатов. В трудовых соглашениях и служебных контрактах между работником и работодателем возможно отмечать показатели деятельности, за которые несет персональную ответственность работник.

Принцип свободы распоряжения бюджетными средствами в пределах установленных лимитов органов и организаций Роспотребнадзора предполагает, что территориальные органы и организации Роспотребнадзора самостоятельно принимают решения, как и когда наилучшим образом использовать предоставленный в их распоряжение бюджет для получения запланированных результатов.

Для эффективного использования бюджетных средств необходимо использовать принцип неукоснительного соблюдения графика финансирования расходов. Территориальные органы и организации Роспотребнадзора должны получать запланированные бюджетные ассигнования от казначейства строго по графику, а также по требованию, обоснованному непредвиденными обстоятельствами (вспышки, чрезвычайные ситуации и др.).

Бюджетное планирование: среднесрочный горизонт и ориентация на результаты

Обеспечиваются консолидация денежных средств на счетах платежной системы Казначейства и оптимальное использование их сальдо.

Подготовка ДРОНД и их оценка являются начальным этапом согласования плановых расходов и результатов между министерствами и подведомственными им организациями, а также последующей оценки фактических данных. Однако, поскольку процедуры бюджетирования, ориентированного на результаты, не интегрированы в процесс подготовки бюджета и оценки его исполнения, министерства и подведомственные им организации не исполняют бюджет на основе ДРОНД. На практике исполнение бюджета направлено на обеспечение целевого использования средств в соответствии с утвержденной бюджетной росписью.

Принцип прозрачности процедуры государственных закупок предписывает полную прозрачность процедур государственных закупок, осуществляемых на конкурсной основе с правом на апелляцию. Возможность заключения контрактов на срок более года сокращает бюрократические издержки.

Принцип внутреннего контроля характеризуется наличием внутреннего контроля в бюджетных учреждениях. Внутренний контроль представляет собой процесс, который осуществляется всеми руководителями и сотрудниками и обеспечивает функционирование организации на основе принципов экономичности, эффективности и результативности. Внутренний контроль предусматривает управленческую свободу, но при этом должны соблюдаться законодательство, этические стандарты и требования подотчетности, а также минимизироваться риски финансовых потерь, злоупотреблений и коррупции.

Принципы учета и отчетности: прозрачность, открытость, публичность. Классификация расходов и бухгалтерского учета предписывает гибкость функциональной классификации, обеспечивающую возможность увязки бюджетных ассигнований и результатов их использования, а также учет расходов по методу начисления в соответствии с существующими отечественными стандартами. Информация, получаемая на основе этого метода, используется для принятия бюджетных и управленческих решений с учетом альтернативных издержек использования активов.

Принципы управленческого учета предписывают ведение в территориальных органах и организациях Роспотребнадзора наряду с бухгалтерским учетом управленческого учета, представляющего необходимую информацию для сотрудников, отвечающих за достижение конкретных результатов, а также для руководства, отвечающего за исполнение бюджета всего территориального органа или организации. Управленческий учет позволяет также определять стоимость бюджетных программ.

Принцип эффективного использования активов требует регулярно производить переоценку стоимости активов, учитывать эту переоценку в бухгалтерском балансе и принимать решения об использовании активов с учетом их альтернативной доходности.

Оценка стоимости государственного имущества систематически обновляется и включается в процедуру учета основных средств. Однако качество этих данных крайне низкое, а информация о стоимости основных средств редко используется для принятия бюджетных и управленческих решений.

Принцип открытости и публичности отчетности предполагает открытость информации об использовании бюджета, включая показатели результативности бюджетных расходов. Годовые отчеты о деятельности Роспотребнадзора, его территориальных органов публикуются и представляются в Министерство здравоохранения и социального развития, а также в органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Достоверность этого документа должна подтверждаться заключением государственного органа внешнего аудита.

Предполагается, что наличие в Роспотребнадзоре и его территориальных органах и организациях служб внутреннего аудита подотчетны только руководству Роспотребнадзора, деятельность которых направлена на управление в целом и достижение целей и задач, поставленных перед Роспотребнадзором. В задачи службы внутреннего аудита входит также выявление наиболее острых проблем территориальных органов и организаций Роспотребнадзора и подготовка предложений для их решения.

Предполагается, что внутренний аудит должен формировать независимое и объективное суждение о качестве внутреннего контроля и управления рисками, их вкладе в достижение поставленных целей и задач, которое должно доводиться до сведения руководителей территориальных органов и организаций Роспотребнадзора, а также руководства Роспотребнадзора. Это предполагает исполнение плана действий, согласованного с руководством, по:

Мониторинг является неотъемлемым элементом управленческого процесса. Периодичность проведения мониторинга осуществляется не реже чем ежемесячно, что позволяет принимать своевременные корректирующие меры. Статистическую отчетность Роспотребнадзора необходимо преобразовать таким образом, чтобы проводилась полугодовая и годовая оценка соответствия фактических бюджетных расходов и результатов деятельности по достижению запланированных показателей. Результаты внутренних и внешних ежемесячных и полугодовых оценок используются для принятия управленческих решений в сфере исполнения бюджета отчетного года, а годовых - для улучшения планирования и исполнения следующих бюджетов.

В Российской Федерации накоплен определенный опыт динамического наблюдения-мониторинга за бюджетными расходами и полученными результатами. Он используется в федеральных целевых программах и приоритетных национальных проектах, прежде всего в приоритетном национальном проекте в здравоохранении Внедрять мониторинг и оценку расходов и результатов в Роспотребнадзоре, его территориальных органах и организациях необходимо в период, когда ответственность за запланированные показатели деятельности будет делегирована на уровень территориальных органов Роспотребнадзора.

Помимо финансового аудита, предполагается проведение аудита экономической, социальной и социально-экономической эффективности основных направлений деятельности государственным органом внешнего аудита.

Условия и предпосылки эффективного внедрения БОР. Поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации предполагают нормативно-правовое регулирование, установление стандартов и правил финансового менеджмента в государственном секторе применительно ко всем фазам бюджетного процесса. Вопросы финансового менеджмента являются неотъемлемой частью законодательных и нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в целом и его отдельные этапы. Современный финансовый менеджмент подразумевает наделение менеджеров на всех уровнях управления полномочиями и ответственностью за распоряжение ресурсами и достижение результатов их использования при обеспечении строгой подотчетности и соблюдении контроля. Администраторы бюджетных расходов должны быть наделены ответственностью, а также соответствующими полномочиями, позволяющими им управлять бюджетными средствами наиболее оптимальным образом.

Организационная структура и распределение полномочий и обязанностей в Роспотребнадзоре. Предстоит организовать гибкую и эффективную структуру, обеспечивающую четкую, зафиксированную в документах систему распределения полномочий и обязанностей в рамках БОР. Ключевыми аспектами системы являются эффективное делегирование конкретным руководителям (руководителям структурных подразделений) органов и организаций Роспотребнадзора, полномочий и ответственности по управлению деятельностью, соответствующими бюджетами и результатами, четкое разделение функций руководителей, принимающих управленческие решения в сфере их компетенций, и финансово-экономическим Управлением (отделом бухгалтерского учета и отчетности), управляющего бюджетом Роспотребнадзора в целом.

Важным разделом внедрения БОР являются разработка и внедрение информационных технологий, способствующих эффективной организации процессов финансового менеджмента. Должно быть налажено эффективное взаимодействие электронных систем Роспотребнадзора (между внутриведомственной системой бюджетного учета и отчетности Роспотребнадзора и платежной системой Министерства финансов и Федерального казначейства). Системы должны иметь полностью совместимое программное обеспечение и взаимодействовать в режиме реального времени. При этом обеспечивается полное соответствие данных и оперативный доступ руководителей структурных подразделений органов и организаций Роспотребнадзора к финансовым показателям.

Для развития кадрового потенциала для эффективного внедрения БОР необходимо обеспечить эффективную подготовку государственных служащих, работа которых касается или будет касаться финансового менеджмента в широком смысле.

Последовательность реформирования бюджетного процесса путем модернизации внедрения БОР. В мировой практике широко используется апробированный "метод платформ", суть которого состоит в том, что на каждой "платформе" осуществляются взаимосвязанные и взаимодополняющие элементы реформы. В совокупности данные элементы представляют собой значительный шаг вперед в повышении качества управления общественными финансами и составляют прочную основу для движения вперед к последующей "платформе".

Для реализации "Концепции" намечено "построить" четыре платформы:

К концу 2006 г. в органах и организациях Роспотребнадзора был достигнут значительный прогресс в отношении двух первых этапов реформы - платформы А и платформы Б. И хотя некоторые элементы этих этапов пока не реализованы, а воздействие осуществленных преобразований на качество бюджетных услуг еще очень невелико, был достигнут достаточный прогресс для продолжения движения вперед, не дожидаясь завершения всех запланированных преобразований.

Опыт реформирования общественных финансов, как в России, так и за рубежом, показывает, что в идеальных условиях продвижение на следующую платформу лучше осуществлять, когда предыдущая платформа полностью "построена" (т.е. внедрены и консолидированы все ее взаимодополняющие элементы). Тем не менее соблюдение этого правила в отношении абсолютно всех элементов не всегда необходимо. При условии, что ключевые элементы запланированных преобразований завершены и принцип последовательности соблюдается, остальные менее значительные шаги можно при необходимости завершить позднее.

Следует уделить особое внимание осуществлению мероприятий, относящихся к третьей платформе ("Платформе В"). Таким образом, необходимыми являются завершение внедрения всех ключевых преобразований, предусмотренных "Платформой В", а затем их консолидация и последующее включение в регулярный бюджетный процесс. В настоящий момент первоочередная задача - завершение реформирования первой фазы бюджетного цикла - фазы планирования, причем планирование производственной деятельности Роспотребнадзора должно сопровождаться планированием финансовых затрат на реализацию запланированных мероприятий.

Далее следует приступить к последовательному:

При этом предлагается углубить стратегию реформирования путем модернизации бюджетирования, ориентированного на результат во всех фазах бюджетного циклаВ целях более детального определения последовательности реформирования бюджетного процесса в рамках "Платформы В" и "Платформы Г" предлагаются три этапа и соответственно три новые платформы, которые включают в себя работу по завершению реализации "Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. " и новые мероприятия.

"Платформа 1" - внедрение БОР в бюджетный процесс" - консолидация реформ бюджетного планирования и создание условий для реформирования исполнения бюджета и отчетности; завершение и интегрирование в регулярный бюджетный процесс реформ в отношении подготовки бюджета.

БОР должен стать основной формой процесса бюджетного планирования, вокруг которой будет строиться весь бюджетный процесс Роспотребнадзора. Решения о распределении бюджетных ресурсов будут приниматься на основе информации о результатах их использования, ресурсы будут увязываться с приоритетами социально-экономической политики, особенностями санитарноэпидемиологической обстановки в субъектах РФ.

Необходимо обновление нормативно-правовой и методической базы, включая разработку ряда методических рекомендаций и указаний (МР, МУ) и др. Роспотребнадзор должен разработать план действий по преобразованиям, направленным на внедрение современной системы БОР на этапах исполнения бюджета и отчетности.

"Платформа 2" - контроль и учет при БОР. Совершенствование практики исполнения бюджета и повышение качества отчетности, и создание условий для реформирования системы аудита и оценки эффективности.

На базе созданных условий будут внедрены системы и процессы, позволяющие руководителям Роспотребнадзора работать в формате БОР и в условиях надлежащего контроля. Необходимо внедрение современных систем и процедур исполнения бюджета и отчетности, а также отвечающих требованиям БОР информационных систем, включая системы учета. Это позволит наделить руководителей полномочиями по управлению ресурсами и результатами и заложить основы для создания системы подотчетности, обеспечивающей эффективность этого управления.

"Платформа 3" - повышение эффективности системы аудита и оценки. "Платформа 3" будет "строиться" на базе усовершенствованных процедур, систем контроля и информационных систем, внедренных в рамках "Платформы 2" Необходимо внедрение современных систем аудита совместно с процедурами анализа деятельности. Международный опыт показывает, что эти преобразования возможно осуществить только на "Платформе 3", когда руководители наделены достаточными полномочиями для управления ресурсами, а их действия не ограничиваются бюрократическими процедурами. Следует замыкать цепь: планирование бюджета - эффективное исполнение бюджета в формате БОР - анализ и оценка деятельности. Результатом работы должно явиться качественное планирование деятельности и бюджета на следующий финансовый год.

Последовательность платформ базируется на опыте других стран, реализовавших фундаментальную реформу систем бюджетирования, ориентированного на результат.

Бюджетная реформа обречена на провал, если:

Мероприятия по реформированию бюджетного планирования Роспотребнадзора, его органов и организаций.

Задачи управления финансами при внедрении бюджетирования, ориентированного на результат:

Цель: подготовка субъектами бюджетного планирования обоснованных бюджетных проектировок на трехлетний период, которые соответствуют их целям, задачам и установленным лимитам бюджетных расходов, а также обоснованно увязаны с запланированными результатами.

Роспотребнадзором, его территориальными органами и организациями подготовлены проекты 9 ведомственных целевых программ с финансовым обоснованием планируемых результатов деятельности Подготовлено 9 ведомственных целевых программ, имеющих количественное выражение показателей деятельности Роспотребнадзора, рассчитана стоимость мероприятий и расходы федерального бюджета на реализацию этих мероприятий.

Ниже представлены примерные задачи по управлению финансами при переходе на бюджетирование, ориентированное на результат.

Для достижения этих целей, необходимо совершенствование планирования и управления рисками по БОР:

Необходимо разработать и внедрить в практику процедуры:

Обеспечить анализ взаимосвязи между расходами и результатами путем:

Повысить прозрачность бюджета и ясность бюджетной документации:

Определить качество внедрения БОР в органах и организациях Роспотребнадзора и ее использование для стимулирования участия в реформе: внедрить мониторинг качества внедрения БОР во всех органах и организациях Роспотребнадзора с целью оценки эффективности выполнения требований БОР и готовности к следующим этапам реформы (см. "Внутренний мониторинг результативности"). Проводить ежегодное совершенствование мониторинга с использованием четких критериев оценки, регулярной корректировкой в соответствии с достигнутым прогрессом, включая новые и отменяя старые требования.

Внутренний мониторинг результативности в Роспотребнадзоре при бюджетировании, ориентированном на результат.

Внутренний мониторинг - непрерывный процесс управления в ходе исполнения бюджета Роспотребнадзора для повышения результативности и подотчетности.

Предмет мониторинга: вкладываемые ресурсы - непосредственные и по возможности конечные (социально значимые) результаты их расходования.

Лицо, осуществляющее мониторинг: руководители структурных подразделений Роспотребнадзора на всех уровнях, внутренний аудит - в соответствии с планом.

Периодичность: регулярно (раз в полгода или минимум в год, но предпочтительнее ежемесячно в зависимости от проверяемого процесса).

Оценки и выводы: только после сбора всей необходимой информации.

Использовать результаты при разработке системы стимулов к реализации реформы, в том числе, предоставляя управленческую свободу тем органам и организациям, которые более эффективно управляют выделенными им ресурсами.

Создание условий для реформирования фаз исполнения бюджета и отчетности.

Цель: создать все необходимые условия для внедрения современной системы бюджетирования, ориентированного на результат, в Роспотребнадзор, его органы и организации. Для достижения этой цели необходимо осуществить следующие мероприятия.

Подготовить методические указания и рекомендации. Должны быть разработаны и внедрены методические рекомендации с целью создания условий для выполнения следующих требований:

Создание системы обучения сотрудников территориальных органов и организаций Роспотребнадзора.

Обучение для подготовки к процессу перехода на БОР является крупной задачей и требует тщательного планирования и управления. В связи с этим необходимо:

Планы действий территориальных органов и организацийпо внедрению бюджетирования, ориентированного на результат.

Планы действий должны дополняться внутренними регулятивными документами и мероприятиями, необходимыми для внедрения:

Создание системы стимулов для работников органов и организаций Роспотребнадзора.

Создание системы стимулов для повышения мотивации руководителей к улучшению качества внедрения БОР, включающей:

Мероприятия должны быть направлены на:

Цель: Проведение необходимых преобразований в Роспотребнадзоре для внедрения современных методов финансового менеджмента с целью достижения оптимальных результатов в процессе исполнения бюджета в формате БОР. При этом руководители территориальных органов и организаций Роспотребнадзора несут ответственность за использование ресурсов и достижение результатов.

Достижение этой цели предполагает:

В результате приоритеты расходов федерального бюджета Роспотребнадзора, определенные на фазе планирования бюджета, эффективно реализуются путем достижения запланированных результатов, при этом эффективно действует система подотчетности за используемые ресурсы и достижение результатов.

Создание условий для реформирования систем аудита и оценки, предусмотренного "Платформой 3".

Цель: Проведение необходимой подготовки к процессу реформирования существующих механизмов и процедур внешнего аудита и внедрение процедур внутреннего аудита.

Внешний аудит и оценка: Совершенствование процедур аудита и оценки является неотъемлемой частью условий, в которых осуществляется внешний контроль за деятельностью органов и организаций Роспотребнадзора, без чего эффективность внедрения БОР может быть подорвана.

Цель: Полномасштабный переход от аудита, нацеленного на детальную проверку расходов по каждой бюджетной статье, к аудиту, который сосредоточен на соотношении использованных бюджетных средств и достигнутых при этом результатов. Он также оценивает эффективность систем финансового управления и внутреннего финансового контроля.

Аудит и оценка в Роспотребнадзоре: нормативно-правовые акты, методические указания и рекомендации.

Необходимо создание следующих требований для внедрения БОР:

Реформирование систем аудита и оценки деятельности.

Цель: По результатам аудита и оценки принимаются меры по корректировке действующих процедур, а извлеченные уроки учитываются в процессе планирования и исполнения бюджета.

Для достижения поставленной цели необходимо реализовать для Роспотребнадзора, его территориальных органов и организаций следующие мероприятия.

Принципы организации внутреннего аудита в Роспотребнадзоре, его территориальных органах и организациях:

Задача аудита - достижение результатов, а не препятствование этим достижениям.

Необходимо реализовать планы по реформированию систем аудита и оценки:

Измерение прогресса реализации БОР. В Роспотребнадзоре необходимо разработать систему показателей (целевых ориентиров), которые не только позволят оценить достигнутый прогресс реформирования, но создадут основу для выявления возникающих проблем и определения необходимых корректирующих действий.

Должны быть разработаны целевые ориентиры двух уровней:

Во-первых, предлагается набор показателей, основанных на уже имеющейся доступной информации. Эти показатели будут использоваться для оценки выполнения бюджетными учреждениями существующих в настоящее время требований по каждому из компонентов внедрения БОР. При достижении этих показателей будет создана основа для дальнейшей реализации реформы.

Во-вторых, предлагается широкий набор целевых ориентиров, позволяющих судить о степени прогресса по отношению к стандартам лучшей практики внедрения БОР, в качестве долгосрочной цели бюджетной реформы.

Переход ко второму уровню будет происходить постепенно, путем регулярного пересмотра и изменения показателей первого уровня по мере реализации бюджетной реформы, внедрения новых процессов и процедур, повышения требований.

Показатели деятельности органов и организаций Роспотребнадзора представлены в методических рекомендациях: "Бюджетирование, ориентированное на конечный результат в рамках среднесрочного финансового планирования в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" МР 5.1.2133-06.

К показателям, используемым для оценки конечного результата деятельности органов и организаций Роспотребнадзора, могут быть отнесены.

Вместе с тем следует отметить, что выбор показателей непосредственной и конечной (социально значимой) оценки деятельности органов и организаций Роспотребнадзора является наиболее трудным элементом работы по внедрению БОР. Процесс оценки результативности деятельности должен включать обсуждение и участие заинтересованных сторон.

Реализация Концепции реформирования бюджетного процесса Российской Федерации в Роспотребнадзоре в его органах и организациях направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами.

Предварительный анализ подготовки проектов ведомственных целевых программ и планов по переходу на БОР территориальных органов и организаций Роспотребнадзора выявил ряд недостатков, требующих корректировки.

В ряде случаев в программах целевые индикаторы и показатели не содержат количественных результатов, отсутствуют показатели социально-экономической эффективности деятельности службы, не в полной мере учтены риски выполнения ожидаемых результатов.

Планы мероприятий не отражают деятельность органов и организаций Роспотребнадзора по эффективному использованию бюджетных средств, направленных на оптимизацию затрат по исполнению государственных функций в установленной сфере деятельности, устранению избыточных функций не дающих результата. Привлечение большого объема внебюджетных средств к реализации ведомственных целевых программ свидетельствует о неправильном определении достаточности объема контрольных и надзорных мероприятий и их обеспечения.

Вместе с тем для дальнейшего реформирования бюджетного процесса в Роспотребнадзоре необходимо:

В процессе реформирования бюджетного процесса в Роспотребнадзоре, его органах и организациях при переходе на БОР выявились следующие недостатки:

Переход на БОР в наибольшей степени вопрос использования административного ресурса, а не финансового контроля. Руководители территориальных органов и организаций Роспотребнадзора не выигрывают от тех преимуществ, которые несет бюджетная реформа. Наоборот, для многих реформы имеют такую цену, как утрата властных полномочий и иных льгот, для других означают необходимость разбираться в новых системах, в документах, составленных на ином управленческом языке, из которых исчезают традиционные контролирующие моменты.

Типы контроля реализации БОР в Роспотребнадзоре, его территориальных органах и организациях.

Управленческий: надзор и обобщенный анализ с точки зрения управления (анализ отчетов об отклонениях, результатов относительно потраченных средств, использование механизма внутреннего аудита).

Организационный: для выявления и предотвращения нарушений: четкое определение ответственности, разделение несовместимых функций (например, инициация денежной операции, проведение операции и ее учетная запись).

Через механизм авторизации: на уровне отдельной операции, направлен на предотвращение (неавторизированная операция не выполняется), является подтверждением проведенной проверки.

Оперативный: может быть направлен как на предотвращение, так и на выявление нарушений, удостоверяет полноту и точность полученных результатов деятельности и расходов средств на их реализацию (групповой контроль, контрольные суммы, сверки).

Физический: направлен на предотвращение, контроль доступа к активам и учетным записям реализованных мероприятий, пароли, пропуска, сейфы.

Контроль поведения: этические нормы, прием на работу профессионалов согласно определенным стандартам.

Постепенная замена принципа постатейного контроля бюджетных расходов на принцип контроля результатов может иметь последствия, к которым необходимо быть готовым. Они могут выразиться в следующем:

Для успешного внедрения БОР в Роспотребнадзоре, его органах и организациях необходимо руководствоваться семью стандартами деятельности:

Эти 7 стандартов охватывают практически все ключевые аспекты финансовой деятельности Роспотребнадзора Реализация этих требований превращает Роспотребнадзор из администратора бюджетных статей, определенных Минфином России, в управленцев 9 ведомственных целевых программ, ориентированных на достижение запланированных результатов.

Соответствие этим семи стандартам обеспечит бюджетный контроль на двух уровнях.

Первый уровень можно назвать "первичным бюджетным контролем". При четком определении Минздравсоцразвития целей деятельности и приоритетов, высоком уровне управления по всем семи направлениям, Роспотребнадзор вполне в состоянии эффективно и качественно обеспечить выполнение государственных функций, осуществляя контроль самостоятельно. Первичный бюджетный контроль зависит от потенциала территориальных органов и организаций Роспотребнадзора в области финансовой аналитики. Необходимо поставить преграды нерациональному или нецелевому расходованию бюджетных средств и обеспечить наиболее эффективное их использование.

Второй уровень - это "вторичный бюджетный контроль". Это касается возможностей Роспотребнадзора контролировать связь полученных результатов с потраченными средствами. При наличии надежного первичного контроля существует необходимость обеспечить прозрачность реальных расходов и оценки их эффективности. Именно такие оценки должны лечь в основу стимулирования территориальных органов и организаций Роспотребнадзора продолжать работу по совершенствованию финансового контроля выделяемых им ресурсов. Одним из вариантов такого стимулирования может служить ежегодное утверждение количества штатных должностей в зависимости от полученных результатов.

Для успешного внедрения БОР в пилотных регионах необходима стратегия условной передачи полномочий для территориальных органов и организаций Роспотребнадзора. Она характеризуется двумя основными признаками.

Необходимо рассмотреть снижение степени централизации бюджетного контроля в качестве дополнительного стимула бюджетной реформы. Управления Роспотребнадзора, соблюдающие на практике семь стандартов финансового контроля, получают право на трансферты бюджетных средств от одной ВЦП в другую при условии выполнения запланированных показателей.

Контроль за расходованием средств по каждой из ВЦП отменяется одновременно в отношении всех управлений Роспотребнадзора, участвующих в пилотном проекте, независимо от того, каков уровень финансового контроля в каждом управлении. Это уравнивает все территориальные органы в получении результатов.

Главной проблемой реализации стратегии условной передачи полномочий может стать отсутствие каких-либо временных рамок и ограничений в отношении внедрения семи стандартов финансовой деятельности.

Для успешной реализации стратегии условной передачи полномочий в организации деятельности необходимо:

В финансово-экономической деятельности:

При контроле бюджетных расходов, и полученные результаты одновременно, процесс может стать "заорганизованным". Переход от бюджета, ориентированного на контроль потраченных ресурсов, к бюджету, ориентированному на контроль результатов, требует большей самостоятельности и ответственности руководителей по достижению этих результатов.

Для определения показателей деятельности Роспотребнадзора, его территориальных органов и организаций при межведомственном взаимодействии следует руководствоваться следующим:

Назрела настоятельная необходимость создания новых структурных подразделений в органах и организациях Роспотребнадзора, в функции которых будет входить следующее:

Концептуальный подход к решению проблемы правовых аспектов аудита эффективности использования государственных средств предполагает создание единой кодифицированной системы стандартов государственного финансового контроля, подобной международным стандартам аудита, для всех уровней иерархии власти в стране: федерального, субфедерального и местного. При этом разработка стандартов финансового контроля должна базироваться на системном подходе. В его основу необходимо положить принцип, в соответствии с которым стандарты, устанавливающие общие положения и процедуры, могут служить базой для разработки стандартов, определяющих особенности каждого вида финансового контроля, его разновидностей, а также конкретных направлений.

Основополагающие принципы государственного финансового контроля закреплены в международных актах, в частности в Лимской декларации руководящих принципов контроля. Действуют Международные стандарты аудита (МСА), предназначенные для применения при аудите финансовой отчетности Имеется опыт разработки методологии и практики проведения аудита эффективности высших органов государственного финансового контроля ряда зарубежных стран, в частности Управления Главного Аудитора Канады ("Руководство по проведению аудита эффективности расходования государственных средств"), Главного контрольного управления США ("Стандарты ау-дита государственных организаций"). Основы организации и осуществления государственного финансового контроля определены, например, в проекте разработанной Счетной палатой РФ и Ассоциацией контрольно-счетных органов РФ Единой концепции государственного финансового контроля в РФ. Существует широкая нормативная и методологическая база проведения внутреннего государственного финансового контроля, коммерческого аудита Счетной палатой РФ на основе передового мирового опыта разработана Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств.

Имеется положительный опыт использования в практической деятельности самостоятельно разработанных документов нормативного и методического характера в контрольно-счетных органах субъектов РФ. Указанные материалы могут послужить в качестве исходных для исследования процессов стандартизации аудита эффективности использования государственных средств.

Учитывая неоднозначность и дискуссионность в определении содержания таких категорий, как "финансы" и "эффективность", потребуется уточнение понятийного аппарата для целей стандартизации финансового аудита и аудита эффективности использования государственных средств и системы финансового контроля в целом.

Понятие аудита эффективности вытекает из его места в финансовом контроле и может быть определено как "оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов и разработка рекомендаций по совершенствованию их работы".

Для определения элементов эффективности целесообразно использовать имеющиеся нормы, закрепленные в нормативных и методических документах. Сложность заключается в том, что в них имеются различные подходы к их определению. Так, в ревизионных стандартах ИНТОСАИ понятие эффективности использования бюджетных средств включает в себя определение продуктивности, экономичности и эффективности:

На основе данного определения понятия эффективности использования бюджетных средств в стандарте 40 ИНТОСАИ формулируется содержание проверки эффективности, которая включает в себя:

В Лимской декларации руководящих принципов контроля (1977) отмечается, что в дополнение к проверке законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов, важность которой неоспорима, имеется также другой вид контроля, который направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства.

В Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации аудит эффективности увязывается с критерием результативности, которая "предполагает не только предупреждение, выявление, пресечение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, но и устранение порождающих их причин и условий, аудит эффективности системы управления государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами и выработку предложений по ее совершенствованию".

Таким образом, для целей нормативно-правового регулирования аудита эффективности общими критериями можно считать результативность, как критерий, позволяющий определить результат той или иной деятельности, и экономичность, как критерий, определяющий затраты на достижение поставленных целей. Эти затраты могут быть нормативными, т.е. укладывающимися в расчетные значения или утвержденные нормативы; сверхнормативными, т.е. выше расчетных показателей; экономичными, т.е. ниже расчетных показателей.

Следует отметить, что в контрольной деятельности используется понятие "неэффективное использование бюджетных средств", которое в Бюджетном кодексе отсутствует. Для этого можно использовать конверсную форму определения принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, т.е. как использование бюджетных средств, не обеспечивающее достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

Представляется, что при проведении контрольно-счетными органами контрольных мероприятий и оформлении их результатов можно использовать различные варианты определения неэффективного использования бюджетных средств в зависимости от конкретного случая, как это делается Счетной палатой РФ, т.е. как использование бюджетных средств, не обеспечивающее достижение нужного результата или заданных результатов с использованием определенного бюджетом объема средств или установленных в соответствии с нормативными правовыми документами обоснованных расчетных материалов.

Кроме того, важно определить границы аудита эффективности использования государственных средств Контроль за целевым и эффективным использованием государственных средств важен на всех стадиях бюджетного процесса".

Аудит эффективности расходования средств государственного бюджета ориентирован на активизацию контроля за бюджетным процессом не только на стадии распределения и доведения государственных средств до их потребителей, но и включая оценку эффективности, целесообразности и результативности бюджетных расходов. Таким образом обеспечивается контроль за принятием экономических решений с точки зрения их результативности".

Исходя из целей управления (стратегических, оперативных, тактических) определение эффективного использования бюджетных средств может реализовываться в различных формах: проверка, экспертиза, мониторинг, оценка и др. Так, на стадии подготовки и принятия проекта бюджета проводится его экспертиза, в процессе исполнения бюджета - контрольно-проверочные мероприятия, после исполнения бюджета - внешняя проверка отчета об исполнении бюджета. Мониторинг позволяет контролировать ход исполнения законов, других нормативных правовых актов, комплексных и целевых программ, инвестиционных проектов и т.д. В идеале вопрос о стандартизации аудита эффективности использования государственных средств должен решаться в рамках разработки информационной модели управления финансами региона на основе процессного подхода, что является предметом серьезного научного исследования.

Возможность разработки системы критериев (показателей) - общих и частных, которые уточняются с учетом специфики каждой проверки, представляется реальной хотя бы потому, что на уровне органов исполнительной власти РФ и регионов такая работа проводится. Более того, критерии и показатели контрольной деятельности могли бы служить основой для повышения эффективности использования государственных средств исполнительными органами.

Так, в Стандартах аудита государственных организаций, принятых Главным контрольно-финансовым управлением США (1994 ), виды аудита с точки зрения их конечных целей классифицируются как финансовый аудит и операционный аудит Операционный аудит включает в себя проверку экономичности и рациональности деятельности, а также аудит программАудит экономичности и рациональности деятельности включает определение следующего:

Аудит программ включает в себя определение следующего:

В методике проведения аудита эффективности использования государственных средств, утвержденной Счетной палатой РФ, все виды проверок условно делятся на две группы.

Первая группа - это проверки эффективности, связанные с исполнением государственных функций, в частности:

Вторая группа включает проверки федеральных программ, в реализации которых принимает участие несколько министерств, ведомств, бюджетных учреждений и иных организаций (федеральные целевые программы, федеральная адресная инвестиционная программа, программы развития регионов).

Дальнейшая детализация аудита эффективности предполагает различные виды проверок по конкретным направлениям, которые отличаются в зависимости от предмета и объектов проверки, поставленных целей и задач. Например, при аудите эффективности исполнения государственных функций министерствами и ведомствами критериями эффективности будет полнота исполнения государственных функций и состояние той сферы, за которое ответственно министерство или ведомство. В случаях аудита эффективности исполнения республиканских целевых программ критерии эффективности будут определяться показателями целесообразности, обоснованности, экономичности и результативности. В качестве критериев аудита эффективности использования средств республиканского бюджета можно использовать соотношение бюджетных затрат и результатов от их использования.

Для общей оценки эффективности той или иной деятельности важен окончательный вывод: эффективно, недостаточно эффективно или неэффективно используются государственные средства Однако, учитывая, что определяющими любого вида деятельности является цели, то конечный результат аудита эффективности - это выработка предложений по повышению эффективности использования бюджетных средств.

Таким образом, определение эффективности является последней стадией аудита эффективности, до него необходима проверка на законность и целевое использование государственных средств.

В качестве оценочных критериев и показателей эффективности использования государственных средств могут применяться или учитываться результаты деятельности, в том числе критерии и показатели эффективности деятельности контрольных органов. При этом можно предположить, что эффективность государственного финансового контроля в современных условиях определяется оптимальным соотношением проверки законности, правильности, эффективности и экономичности использования государственных средств и находится в прямой зависимости от полноты и совершенства нормативно-правового регулирования аудита эффективности.

Указанные положения можно считать отправными для дальнейшего исследования вопроса о разработке стандартов аудита эффективности использования государственных средств.

В частности, предполагается, что в процессе такого исследования необходимо решить следующие основные задачи:

Конечным результатом проведения такого исследования должна стать разработка методики определения эффективности использования государственных средств для применения в процессе проведения контрольными органами комплексных и целевых проверок и анализа эффективного использования средств бюджета.

Разработка, апробирование и внедрение системы стандартов государственного финансового контроля, в том числе федерального стандарта (методики) определения эффективности использования государственных средств, будут способствовать повышению качества контрольных мероприятий и созданию условий для объективного анализа и оценки эффективности бюджетных услуг.

В процессе реформирования системы бухгалтерского учета в России возникли проблемы перехода отечественной практики ведения учета на международные стандарты учета и отчетности. В результате этого появилась потребность в знании международных аудиторских стандартов.

Стандарты аудита - это документы, формулирующие единые требования, при соблюдении которых обеспечивается соответствующий уровень качества аудита и сопутствующих ему услуг.

Развитие аудита в нашей стране, принятие Федерального закона "Об аудиторской деятельности" обусловили необходимость пересмотра имеющихся правил (стандартов) для преобразования их в нормативные документы федерального уровня. Кроме того, законодательством предусмотрена возможность аккредитации профессиональных аудиторских объединений. Все это усилило интерес к методологии аудита и повысило потребность специалистов этой сферы в освоении международных стандартов аудиторской деятельности и положений о международной практике аудита. Международная федерация бухгалтеров, организующая работу по формированию и внедрению международных стандартов финансовой отчетности и аудита, проводит большую работу по совершенствованию методологической работы в области аудиторских проверок и оказания сопутствующих услуг. В последние годы заметно активизировалась деятельность федерации по пересмотру имеющихся и разработке новых международных аудиторских стандартов и положений о международной аудиторской практике с учетом опыта, приобретенного компаниями и специалистами за время, прошедшее с момента введения в действие первых версий этих документов. Аудиторские стандарты являются гибким инструментом, способным адекватно реагировать на изменения в профессиональной среде и экономике.

Международные стандарты проведения аудита преследуют двоякую цель:

Международные стандарты аудита базируются на следующих основополагающих принципах:

В настоящее время для регулирования аудиторской деятельности широко применяются как международные, так и национальные стандарты аудиторской деятельности.

Международные стандарты аудиторской деятельности состоят из 5 взаимосвязанных последовательных частей:

Международные стандарты аудиторской деятельности содержат:

Сущность системы аудита эффективности заключается в определении эффективности использования государственных средств, в рамках последующего государственного финансового контроля в отношении уже использованных государственных средств.

Система аудита эффективности представляет собой оценку экономичности, результативности и действенности использования государственных ресурсов при выполнении органами исполнительной власти и получателями бюджетных средств поставленных перед ними задач, касающихся стратегических социально-экономических программ и программ межведомственного характера (схематически составные части оценки эффективности показаны на рис. 9).

В частности:

Экономическое содержание системы аудита эффективности заключается в проведении ревизий деятельности экономических субъектов в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для достижения поставленных целей и задач, а также выполнения возложенных государственных функций.

В качестве предмета аудита эффективности мы рассматриваем процесс использования бюджетных средств.

Поскольку он осуществляется посредством конкретной деятельности органов в качестве предмета аудита эффективности выступает деятельность экономических субъектов по использованию бюджетных средств. Схематически содержание аудита эффективности показано на рис. 10.

Деятельность любой организации надо рассматривать, с одной стороны, как функциональную деятельность, а с другой - как производственную или экономическую деятельность, которая характеризуется материальными, трудовыми и финансовыми затратами на осуществление ее функциональной деятельности.

Следствием производственной или экономической деятельности являются прямые результаты в виде продукта деятельности, т.е. того, что непосредственно было получено в результате использования бюджетных средств эффективности использования государственных средств.

Следствием функциональной деятельности организации являются конечные социальные результаты, которые характеризуют последствия для общества, какой-либо части населения или определенной группы людей выполнения возложенных на нее функций или задач.

Аудит эффективности и финансовый аудит представляют собой современные типы аудита в системе государственного финансового контроля различных сторон результатов использования государственных средств.

Осуществление аудита эффективности использования бюджетных средств основывается на ряде общих с финансовым аудитом основных принципах и методах, присущих финансовому контролю как таковому.

Такой подход заключается в анализе двойственного характера результатов использования финансовых средств государства и вытекающей из него двойственности государственного финансового контроля, который схематически показан на рис 11.

Определение аудита эффективности и финансового аудита как типов финансового контроля позволяет дать целостную характеристику структуры финансового контроля, которая схематически показана на рис. 12.

Вместе с тем методология проведения аудита эффективности как типа государственного финансового контроля имеет существенные различия по сравнению с методологией финансового аудита, которые обусловлены специфическим характером их целей, задач и предмета контроля.

Схематически основные различия между финансовым аудитом и аудитом эффективности использования бюджетных средств представлены на рис. 13.

Определено, что основными факторами, которые обусловили закономерный характер возникновения системы аудита эффективности в зарубежных странах,являются разграничение государственного финансового контроля на внешний и внутренний, его высокая результативность, возрастание степени прозрачности и публичности бюджетного процесса.

Возникновение аудита эффективности, с одной стороны, является следствием закономерного процесса развития финансовой системы государства, а с другой - одним из факторов, способствующих ее реформированию в целях повышения эффективности управления государственными финансами.

Несмотря на имеющиеся в тех или иных странах различия в формах осуществления этого контроля, сегодня сформировалась общепринятая концепция аудита эффективности, суть которой состоит в проведении ревизий деятельности органов исполнительной власти и бюджетных организаций в целях определения экономичности, продуктивности и результативности использования ими бюджетных средств, полученных для выполнения возложенных функций, обязанностей или решения поставленных задач.

Ключевым звеном системы перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, выступают индикаторы эффективности функционирования. При их определении руководителями органов и организаций Роспотребнадзора принимаются в расчет три основных момента.

Разграничение непосредственных и конечных результатов. Руководители органов и организаций Роспотребнадзора определены как ответственные за достижение их департаментами непосредственных результатов, т.е. объемов производимых товаров и услуг установленного качества, а вышестоящие руководители выбирают, какие именно непосредственные результаты, производимые различными учреждениями, должны быть "закуплены" для достижения желаемых конечных результатов, т.е. последствий непосредственных результатов для общества и экономики.

Это разграничение существенно, поскольку правительство в целом и отдельные министры заинтересованы именно в высоких конечных результатах, отвечающих нуждам и интересам общества. В то же время конечные результаты обычно находятся вне сферы контроля руководителей органов и организаций Роспотребнадзора, так что они не могут отвечать за их достижение. Вышестоящие руководители также не могут непосредственно влиять на конечные результаты, однако они могут и должны определить, какой именно набор непосредственных результатов способен обеспечить наиболее адекватные конечные результаты.

Поскольку БОР рассматривается как альтернатива сметному бюджетированию, то следует отметить, что для обеспечения его работоспособности необходимы специальные поддерживающие механизмы, позволяющие снять (или существенно снизить) риски возникновения серьезных провалов и сбоев.

В связи с этим можно предложить иллюстрацию, которая показывает, что, строго говоря, БОР может существовать в двух формах, когда для его поддержания используется неспециализированный механизм (т.е. такой, который применялся в рамках сметного бюджетирования), и специализированный механизм, позволяющий снять риски сбоев в функционировании БОР. В целях большей наглядности можно использовать подход, предложенный Оливером Уильямсоном для сравнительного анализа механизмов управления. На рис. 14 представлены три варианта организации бюджетирования:

Поскольку, как уже отмечалось, стимулы к достижению общественно значимых целей в системе СБ минимальны, выбор в пользу нового варианта должен базироваться на весомых "внешних" аргументах.

Подходы к разработке непосредственных и конечных показателей деятельности территориальных органов и организаций Роспотребнадзора. Сформированная система показателей может корректировать, уточнять формулировки целей и, более того, исключать те из целей, в соответствие с которыми в настоящий момент не может быть поставлен целевой показатель. Вместе с тем допускается ситуация, когда цель может описываться вектором показателей, особенно цель более высоких уровней агрегации, когда степень ее достижения отражает влияние нескольких факторов, каждый из который оценивается своимпоказателем. В последнем случае может возникнуть потребность в построении интегрального индикатора, полученного путем свертки вектора первичных целевых показателей, обеспечивающего возможность оценки степени достижения цели.

Поскольку цель реализуется посредством решения конкретных задач управления, то именно с уровня задач (в тех случаях, когда показатели привязаны к этому уровню) и должен начинаться анализ предложенной системы целевых показателей.

Требования, предъявляемые к системе целевых показателей.

Сформированная система показателей и поставленная в ходе дальнейших работ в соответствие ей система целевых нормативов позволят оценить уровень развития субъекта бюджетного планирования в начале планового периода, задать его желаемое значение и оценить эффективность его деятельности на конец периода.

В настоящее время система управления государственными и муниципальными финансами Российской Федерации находится в стадии реформирования. В условиях меняющегося законодательства, определяющего принципиально новые подходы к управлению государственными и муниципальными финансовыми ресурсами и их регулированию, важным фактором становится повышение качества организации и осуществления управления, одним из основных элементов которого является система внутреннего контроля.

Как известно, эффективность деятельности любого предприятия во многом зависит от правильной организации внутреннего контроля, основы которого, в свою очередь, базируются на эффективном управлении рисками. Меняющиеся условия внешней и внутренней среды не позволяют не принимать в расчет угрозы, существующие в деятельности любого экономического субъекта и могущие повлечь за собой значительные финансовые и материальные потери. Необходимость внедрения процедур управления рисками в деятельность органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления определена в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг.

Риском является сочетание вероятности события и его последствий. Термин "риск" обычно используют только тогда, когда существует возможность негативных последствий В некоторых ситуациях риск обусловлен возможностью отклонения от ожидаемого результата или события.

Вопросы управления рисками решаются в различных сферах деятельности во многих развитых странах. Так, для ограничения финансовых рисков на рынке ценных бумаг Европейский союз издал целый ряд соответствующих директив.

В России на базе имеющихся зарубежных разработок также создана нормативная база, регламентирующая процедуры управления рисками. Но наиболее развитой по сравнению с другими отраслями народного хозяйства нормативно-правовой базой в сфере внутреннего контроля и управления рисками на сегодняшний день обладает банковская система России. В стратегии развития банковского сектора Российской Федерации отмечается, что важным элементом реформирования является совершенствование подходов к построению систем внутреннего контроля и, прежде всего, систем управления всеми видами рисков.

Управление риском - это ряд действий, служащих для выполнения решений в рамках менеджмента риска. Управление риском может включать в себя мониторинг, переоценивание и действия, направленные на обеспечение соответствия принятым решениям.

Безусловно, подобную практику следует поэтапно вводить в бюджетных учреждениях, поскольку Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. определена необходимость внедрения в органах исполнительной власти и подведомственных им учреждениях системы регулярной оценки рисков.

Для достижения намеченных целей учреждению нужно идентифицировать и проанализировать риски, связанные с его деятельностью. Возникновение рисков обусловлено целым рядом обстоятельств: изменениями в законодательной и функциональной среде, ротацией персонала, внедрением новых технологий, реструктуризацией организации, применением новых или различных бухгалтерских принципов и подходов и др.

В теории и практике управления рисками существует множество подходов к классификации рисков, например по видам, категориям и др. Риски обычно различаются по месту и времени возникновения, совокупности внешних и внутренних факторов, влияющих на их уровень, способу анализа и методам описания. Кроме того, все виды рисков взаимосвязаны. Оценка риска представляет собой общий процесс анализа и оценивания риска.

Из основных категорий рисков можно выделить следующие:

Идентификация риска - это процесс нахождения, составления перечня и описания элементов риска. Элементы риска включают в себя источники или опасности, события, последствия и вероятность. Идентификация риска может также отражать интересы причастных сторон.

При внедрении процедуры управления рисками необходимо обратить особое внимание на следующие факторы:

Критерии риска представляют собой правила, по которым оценивается его значимость. Такие критерии могут включать в себя сопутствующие стоимость и выгоды, законодательные и обязательные требования, социально-экономические и экологические аспекты, озабоченность заинтересованных сторон, приоритеты и другие затраты на оценку.

Для получения максимальной эффективности системы внутреннего контроля необходимо, чтобы существенные риски, которые могут отрицательно повлиять на достижение целей, регулярно выявлялись и оценивались. Проблема новых или ранее неконтролируемых рисков решается внесением изменений в систему внутреннего контроля.

Ключевые компоненты управления любым риском - это выявление, идентификация, количественное определение и мониторинг профиля риска; главные задачи, которые должны быть решены при управлении рисками или заключаются в их выявлении, оценке и процедурах минимизации.

Количественная оценка риска - процесс присвоения значений вероятности и последствий риска Количественная оценка риска может учитывать стоимость, выгоды, интересы причастных сторон и другие переменные, рассматриваемые при оценивании риска.

Эффективная оценка риска касается как измеримых, так и неизмеримых его аспектов и позволяет сопоставить расходы на контроль с приобретаемыми в результате выгодами. Данная норма созвучна установкам Правительства Российской Федерации, направленным на повышение эффективности бюджетных расходов. По нашему мнению, начать применение процедур управления рисками можно без привлечения дополнительных расходов.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ главные распорядители и распорядители контролируют использование средств нижестоящими распорядителями и получателями. Выполнение данных условий происходит в рамках ведомственного контроля, при котором проверяется не только целевое и эффективное использование средств, выделенных на собственное обеспечение учреждений, но и выполнение учреждениями определенных функций, решение стоящих перед ними задач, а также достижение конкретных результатов (показателей) деятельности.

Существующая практика применения ведомственного контроля в Федеральном казначействе свидетельствует о наличии значительного потенциала в сфере применения процедур управления рисками в бюджетных учреждениях. В соответствии с разработанным нами методом специалисты, участвующие в проверке, на основе нарушений и недостатков, выявленных в деятельности учреждений, эмпирическим способом проводят идентификацию источников возникновения событий рисков.

Событие означает возникновение особого набора обстоятельств, при которых происходит явление. Событие может быть определенным или неопределенным, единичным или многократным.

Завершив процедуру выявления и оптимизации рисков, проверяющие предлагают рекомендации по оптимизации и предотвращению рисков.

Автоматизация процессов перевода расчетов стоимости затрат на выполнение плановых мероприятий при переходе на БОР, другие важные разделы информатизации и аналитической работы должны быть одними из приоритетных направлений деятельности Роспотребнадзора. Возможность использования имеющейся базы данных ведения социально-гигиенического мониторинга возводит эту задачу в раздел стратегических.

При современном уровне информационных технологий для оценки эффективности использования бюджетных средств целесообразно использовать динамические модели с целью проведения мониторинга полученных результатов и затраченных финансовых средств. Хорошо известно, что непрерывный контроль за исполнением управляющих решений рутинного характера обходится очень дорого. Применение математических моделей позволяет определить стандартизированные и надежные процедуры контроля за текущей деятельностью и своевременного выявления нежелательных тенденций.

В этой связи целесообразна разработка информационно-аналитической системы как основы перманентного совершенствования управления бюджетными ресурсами, включающей в себя мониторинг, анализ, прогнозирование, планирование, контроль и систему поддержки принятия управленческих решений. Отлаженная система информационного обеспечения является одним из главных факторов оптимального управления. Система информационного обеспечения позволяет иметь полную, своевременную и достоверную текущую и прогнозную информацию, на основании которой можно сделать вывод об эффективности использования бюджетных средств. Преимуществами современных информационных технологий являются высокая адекватность и надежность получаемых оценок в условиях недостаточной и искаженной информации, возможность точного определения потребности в ресурсах для достижения целей и принятия рациональных решений.

Информационные системы управления, с одной стороны, должны обеспечивать необходимой управленческой информацией непосредственных исполнителей, а с другой - предоставлять вышестоящим руководителям информацию, по которой они могли бы судить об эффективности деятельности непосредственных исполнителей. Это - начало цепи подотчетности, которая тянется от руководителей низшего звена через руководителей среднего и высшего звена к внешним организациям, в которых скапливается информация о социальной значимости полученных результатов. Информационные системы должны быть способны предоставлять различным пользователям разную информацию, содержащую только те данные, которые необходимы для анализа деятельности на каждом уровне управления.

Для перехода от системы управления затратами к БОР в органах и организациях Роспотребнадзора на начальном этапе внедрения информационных технологий предлагается комплексный подход, который включает в себя:

Предлагаемые мероприятия позволят создать единое информационное пространство как между структурными подразделениями органов и организаций Роспотребнадзора, так и между территориальными органами и Роспотребнадзором. Использование при оценке показателей непосредственного и конечного результата деятельности оперативные (текущая информация) и ретроспективные данные социально-гигиенического мониторинга вместе со стоимостью мероприятий увяжут производственные и экономические показатели деятельности Роспотребнадзора.